Акорда против акиматов

Политолог Досым Сатпаев — о том, грозит ли Казахстану федеральная раздробленность

На рас­ши­рен­ном засе­да­нии пра­ви­тель­ства пре­зи­дент Касым-Жомарт Тока­ев высту­пил с кри­ти­кой аки­мов, кото­рые пло­хо зани­ма­ют­ся при­вле­че­ни­ем инве­сти­ций, напо­ми­ная, по его сло­вам, «руко­во­ди­те­лей каких-то кня­жеств». Все это вызы­ва­ет дежа­вю, так как в янва­ре 2012 года пер­вый пре­зи­дент Казах­ста­на Нур­сул­тан Назар­ба­ев так­же на рас­ши­рен­ном засе­да­нии пра­ви­тель­ства по пово­ду аки­мов ска­зал сле­ду­ю­щее: «Каж­дый себе князь. И каж­дый рабо­та­ет сам по себе». В том же году он при­звал аки­мов «зару­бить себе на носу или еще где-нибудь», что они слу­жат наро­ду. Тогда речь сно­ва шла не толь­ко о соци­аль­но-эко­но­ми­че­ской под­держ­ке насе­ле­ния, но и о более актив­ном уча­стии реги­о­нов в реа­ли­за­ции госу­дар­ствен­ных про­грамм и при­вле­че­нии инве­сти­ций. Меж­ду дву­мя эти­ми заяв­ле­ни­я­ми об аки­мах-князь­ках про­шло семь лет. Как вид­но, про­бле­ма оста­лась такой же, как и кри­ти­ка двух пре­зи­ден­тов в адрес реги­о­наль­ных властей.

Есть мно­го при­чин, поче­му регио-наль­ные вла­сти в тече­ние дол­го­го вре­ме­ни в основ­ной сво­ей мас­се часто сабо­ти­ро­ва­ли эффек­тив­ную реа­ли­за­цию мно­гих госу­дар­ствен­ных про­грамм и друж­но игно­ри­ро­ва­ли тре­бо­ва­ние цен­тра актив­но раз­ви­вать пред­при­ни­ма­тель­ство или при­вле­кать инве­сти­ции. Напри­мер, в одном из рей­тин­гов биз­нес-кли­ма­та реги­о­нов Казах­ста­на, под­го­тов­лен­ном Forbes Kazakhstan несколь­ко лет тому назад, ука­зы­ва­лось, что слиш­ком высо­кий уро­вень кор­руп­ции в реги­о­нах не поз­во­ля­ет гово­рить о бла­го­при­ят­ной биз­нес-сре­де, так как лиша­ет биз­нес устой­чи­во­сти. Но аки­мы-князь­ки не импорт­ный товар, они все — назна­чен­цы пре­зи­ден­та. И если они ведут себя как князь­ки, зна­чит, зна­ли, что дей­ству­ет прин­цип «лояль­ность в обмен на корм­ле­ние». Боль­шин­ство аки­мов изна­чаль­но явля­ют­ся не выра­зи­те­ля­ми реги­о­наль­ных инте­ре­сов, а назна­чен­ца­ми цен­тра, что обре­ка­ет их на роль «вре­мен­щи­ков» со все­ми выте­ка­ю­щи­ми отсю­да нега­тив­ны­ми последствиями.

В поль­зу это­го гово­рит тот факт, что боль­шин­ство наших реги­о­нов как были депрес­сив­ны­ми, так и оста­лись. Ведь их дота­ци­он­ный ста­тус устра­и­ва­ет реги­о­наль­ных баро­нов, кото­рые дав­но встро­и­лись в неэф­фек­тив­ную систе­му рас­пре­де­ле­ния бюд­жет­ных денег на мест­ном уровне, в том чис­ле через кор­руп­ци­он­ные тен­де­ры, где суще­ству­ет посто­ян­ная тол­куч­ка биз­нес-струк­тур, аффи­ли­ро­ван­ных либо с аки­ма­ми, либо с мест­ны­ми бонзами.

Двое­вла­стие

В реги­о­нах в прин­ци­пе дав­но уже суще­ству­ет некая фор­ма двое­вла­стия, где област­ной аким – став­лен­ник пре­зи­ден­та, а бал пра­вят мест­ные реги­о­наль­ные баро­ны, пыта­ю­щи­е­ся реа­ли­зо­вать не реги­о­наль­ные, а свои узко­груп­по­вые инте­ре­сы через пред­ста­ви­те­лей в сто­ли­це. В резуль­та­те кон­флик­ты меж­ду эти­ми дву­мя игро­ка­ми не так уж ред­ки. И обыч­но побе­ду одер­жи­ва­ют тене­вые хозя­е­ва реги­о­на, у кото­рых доволь­но боль­шой арсе­нал для дис­кре­ди­та­ции аки­мов. В резуль­та­те соци­аль­но-эко­но­ми­че­ское про­стран­ство стра­ны суще­ству­ет в трех изме­ре­ни­ях. В пер­вом живет цен­траль­ная власть, кото­рая раз­ра­ба­ты­ва­ет раз­но­го рода инду­стри­аль­но-инно­ва­ци­он­ные и соци­аль­но-эко­но­ми­че­ские про­грам­мы раз­ви­тия, созда­ет реги­о­наль­ные цен­тры по рабо­те с инве­сто­ра­ми, при­ду­мы­ва­ет вся­че­ские рей­тин­ги и т.д. Во вто­ром изме­ре­нии живут аки­мы всех уров­ней и мест­ные агаш­ки, кото­рые неред­ко ста­вят свои пал­ки в эко­но­ми­че­ские коле­са, если это не име­ет пря­мой свя­зи с их инте­ре­сом. А жиль­ца­ми тре­тье­го изме­ре­ния явля­ют­ся про­стые казахстанцы.

Игра в рейтинги

За все годы нашей неза­ви­си­мо­сти уже пред­при­ни­ма­лось нема­ло попы­ток оце­ни­вать рабо­ту цен­траль­ных и реги­о­наль­ных орга­нов вла­сти по раз­ным кри­те­ри­ям. Напри­мер, вспо­ми­на­ет­ся 2009 год, когда зву­ча­ла жест­кая кри­ти­ка пре­зи­ден­та в адрес реги­о­наль­ных вла­стей. Тогда Акор­да потре­бо­ва­ла от аки­мов, что­бы они не жда­ли уста­нов­ки свер­ху, а сами актив­но зани­ма­лись раз­ви­ти­ем сво­их реги­о­нов по таким направ­ле­ни­ям, как сни­же­ние без­ра­бо­ти­цы, созда­ние новых пред­при­я­тий, повы­ше­ние инве­сти­ци­он­ной при­вле­ка­тель­но­сти реги­о­нов, и т.д.

В 2010 году были даже опре­де­ле­ны кри­те­рии оцен­ки рабо­ты аки­мов по 35 соци­аль­но-эко­но­ми­че­ским пока­за­те­лям. Сре­ди кри­те­ри­ев так­же зна­чи­лась под­держ­ка раз­ви­тия биз­не­са в реги­о­нах. Чуть поз­же коли­че­ство пока­за­те­лей для аки­мов рай­о­нов и горо­дов област­но­го зна­че­ния умень­ши­ли до 23, а их рей­тинг еже­квар­таль­но долж­ны были состав­лять аки­мы областей.

Но эта рабо­та про­ва­ли­лась. При­чи­на заклю­ча­лась и в том, что сам биз­нес был лишен воз­мож­но­сти оце­ни­вать рабо­ту мест­ных испол­ни­тель­ных орга­нов власти.

Инте­рес­но, что тогда эффек­тив­ность рабо­ты аки­мов обла­стей, сто­ли­цы и Алма-Аты сно­ва долж­на была оце­ни­вать рабо­чая груп­па во гла­ве с адми­ни­стра­ци­ей пре­зи­ден­та, кото­рая состав­ля­ла бы спи­сок аки­мов-фаво­ри­тов, успеш­но реа­ли­зу­ю­щих те или иные гос­про­грам­мы, и спи­сок аки­мов-неудач­ни­ков, кото­рые их так же успеш­но проваливают.

Про­шло вре­мя, и об этой систе­ме все друж­но забы­ли, что неуди­ви­тель­но, так как за осно­ву оцен­ки были взя­ты четы­ре прин­ци­па: объ­ек­тив­ность, досто­вер­ность, про­зрач­ность и глас­ность, кото­рые явно не в фаво­ре у началь­ни­ков всех уровней.

В 2013 году в Казах­стане даже было созда­но целое Мини­стер­ство реги­о­наль­но­го раз­ви­тия РК в роли «смот­ря­ще­го» над реги­о­на­ми, в кото­рых посто­ян­но наблю­да­лось нару­ше­ние финан­со­вой дис­ци­пли­ны, бюд­жет­но­го и ино­го зако­но­да­тель­ства, а так­же нека­че­ствен­ное пла­ни­ро­ва­ние объ­е­ма целе­вых транс­фер­тов. Но и это мини­стер­ство ушло в небытие.

В 2014 году Нур­сул­тан Назар­ба­ев сно­ва дал пору­че­ние соста­вить рей­тин­ги обла­стей, по кото­рым будет оце­ни­вать­ся эффек­тив­ность рабо­ты аки­мов. А воз и ныне там.

Ман­дат доверия

При этом до сих пор суще­ству­ет болез­нен­ная реак­ция вла­стей на любые раз­го­во­ры по пово­ду вве­де­ния выбор­но­сти город­ских и област­ных аки­мов, что, по мне­нию цен­тра, в луч­шем слу­чае может при­ве­сти к феде­ра­ли­за­ции Казах­ста­на, а в худ­шем — к росту сепа­ра­тист­ских настро­е­ний. По это­му пово­ду извест­ный казах­стан­ский юрист Вита­лий Воро­нов напом­нил, что еще в нача­ле девя­но­стых годов они пред­ла­га­ли пер­во­му пре­зи­ден­ту свой про­ект о необ­хо­ди­мо­сти раз­гра­ни­че­ний пол­но­мо­чий и функ­ций цен­траль­ной и мест­ной вла­сти, а так­же выбор­но­сти послед­ней в насе­лен­ных пунк­тах и ее ответ­ствен­но­сти перед насе­ле­ни­ем. При этом уже тогда в ответ на заяв­ле­ния о воз­мож­ных рис­ках, свя­зан­ных с выбор­но­стью аки­мов, был вполне обос­но­ван­ный аргу­мент, что силь­ные реги­о­ны — это силь­ная стра­на. И если мест­ная власть будет пло­хо рабо­тать, то ее все­гда мож­но пере­из­брать, а если будет нару­шать зако­ны, то для это­го есть цен­траль­ная власть и суды. Вот толь­ко саму судеб­ную систе­му надо так­же рефор­ми­ро­вать, что­бы она руко­вод­ство­ва­лась зако­на­ми, а не теле­фон­ным правом.

Понят­но, что рис­ки есть вез­де, в том чис­ле и в появ­ле­нии избран­ных «реги­о­наль­ных баро­нов» на осно­ве трай­ба­лист­ских свя­зей. Но вве­де­ние выбор­но­сти аки­мов, бюд­жет­ная децен­тра­ли­за­ция, а так­же при­ня­тие зако­на о вве­де­нии мест­но­го само­управ­ле­ния в любом слу­чае может быть одним из меха­низ­мов повы­ше­ния обще­ствен­но­го кон­тро­ля над дея­тель­но­стью мест­ных орга­нов вла­сти, кото­рые полу­ча­ют ман­дат дове­рия со сто­ро­ны насе­ле­ния, а не выше­сто­я­ще­го орга­на. При этом, в отли­чие от выше­сто­я­щих струк­тур, жите­лям этих реги­о­нов будут нуж­ны не мифи­че­ские рей­тин­ги успе­хов или про­ва­лов, фор­ми­ру­е­мые где-то в сто­ли­це, а кон­крет­ные резуль­та­ты рабо­ты аки­мов и орга­нов мест­но­го самоуправления.

Самый глав­ный кри­те­рий успеш­ной рабо­ты дол­жен быть свя­зан с повы­ше­ни­ем каче­ства жиз­ни рядо­во­го граж­да­ни­на Казах­ста­на. Это ста­биль­ная рабо­та с достой­ным зара­бот­ком, каче­ствен­ное обра­зо­ва­ние, каче­ствен­ное меди­цин­ское обслу­жи­ва­ние, каче­ствен­ные доро­ги и т.д. При этом глав­ной целью госу­дар­ства по вырав­ни­ва­нию эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия всех реги­о­нов стра­ны долж­но быть не про­стое уве­ли­че­ние коли­че­ства доно­ров для бюд­же­та, а вырав­ни­ва­ние стан­дар­тов жиз­ни для всех жите­лей рес­пуб­ли­ки. Это, кста­ти, помо­жет сни­зить и внут­рен­нюю мигра­цию в круп­ные горо­да. По сути, каче­ство жиз­ни — это базо­вый кри­те­рий, так как для его дости­же­ния необ­хо­ди­мы все те инди­ка­то­ры, по кото­рым хотят оце­ни­вать акимов.

Дей­стви­тель­но, невоз­мож­но обес­пе­чить каче­ствен­ную жизнь людям, если в реги­оне высо­кий уро­вень без­ра­бо­ти­цы. А что­бы ее сни­зить, необ­хо­ди­мо созда­вать рабо­чие места. Но для это­го сле­ду­ет откры­вать новые пред­при­я­тия и про­из­вод­ства, осо­бен­но в рам­ках мало­го и сред­не­го биз­не­са, и при­вле­кать инве­сто­ров. Поэто­му если в том или ином реги­оне реа­ли­зу­ет­ся какой-либо инду­стри­аль­но-инно­ва­ци­он­ный про­ект, надо в первую оче­редь оце­ни­вать его эффек­тив­ность с точ­ки зре­ния муль­ти­пли­ка­тив­но­го эффек­та, кото­рый он ока­жет на повы­ше­ние каче­ства жиз­ни в этом реги­оне. Понят­но, что будет метод проб и оши­бок при выбор­но­сти аки­мов, но имен­но это явля­ет­ся той самой поли­ти­че­ской шко­лой, когда граж­дане стра­ны будут посте­пен­но учить­ся брать ответ­ствен­ность за свой голос, кото­рый они кому-либо отда­ют во вре­мя выбо­ров, и тре­бо­вать выпол­не­ния пред­вы­бор­ных обещаний.

Дей­стви­тель­но, на офи­ци­аль­ном уровне мож­но деся­ти­ле­ти­я­ми гово­рить о том, что казах­стан­цы не гото­вы к демо­кра­тии, при этом не пыта­ясь даже создать меха­низм, что­бы граж­дане стра­ны мог­ли бы учить­ся демо­кра­тии через выбо­ры: пре­зи­дент­ские, пар­ла­мент­ские или местные.

Луч­ше управ­ля­е­мая децентрализация

Самое инте­рес­ное то, что, назы­вая аки­мов кня­зья­ми, центр фак­ти­че­ски при­зна­ет тот факт, что реги­о­ны уже напо­ми­на­ют госу­дар­ства в госу­дар­стве, где власть аки­ма силь­нее пре­зи­дент­ских уста­но­вок. На дан­ный момент вся про­бле­ма в том, что сабо­таж в реа­ли­за­ции госу­дар­ствен­ных про­грамм на местах и неэф­фек­тив­ный госу­дар­ствен­ный менедж­мент в реги­о­нах со сто­ро­ны неиз­бран­ных пре­зи­дент­ских назна­чен­цев уже созда­ют усло­вия для соци­аль­ных и про­чих взры­вов раз­ных мас­шта­бов, кото­рые, в конеч­ном сче­те, могут при­нять обще­на­ци­о­наль­ный характер.

И в слу­чае выхо­да ситу­а­ции из-под кон­тро­ля это даст хоро­ший повод внеш­ним игро­кам более актив­но вме­шать­ся во внут­рен­нюю поли­ти­ку Казах­ста­на под видом защи­ты сво­их инве­сти­ций или инте­ре­сов этни­че­ских групп.

Таким обра­зом, луч­ше самим начать управ­ля­е­мую децен­тра­ли­за­цию вла­сти в стране, посте­пен­но повы­шая поли­ти­че­скую куль­ту­ру насе­ле­ния, чем не заме­чать суще­ству­ю­щую дефор­ма­цию вер­ти­ка­ли, кото­рая уже дает сбои на всех уров­нях госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния. И модер­ни­за­ци­он­ный про­цесс надо было так­же начи­нать сни­зу, в реги­о­нах, где в про­ти­во­вес реги­о­наль­ным баро­нам дав­но долж­на была появить­ся своя мери­то­кра­тия, свои моло­дые тех­но­кра­ты из реаль­ных, а не мифи­че­ских орга­нов мест­но­го само­управ­ле­ния, в инно­ва­ци­он­ных биз­нес-струк­ту­рах, сре­ди НПО, проф­со­ю­зов и элек­то­раль­ных поли­ти­че­ских партий.

Мне­ние авто­ра может не сов­па­дать с пози­ци­ей редакции.

Досым САТПАЕВ, Фергана.ру

Ори­ги­нал ста­тьи: Новая Газе­та Казахстан