Благие намерения: ФАТФ сталкивается с собственными непредвиденными последствиями

Иссле­до­ва­ние непред­ви­ден­ных послед­ствий Груп­пы раз­ра­бот­ки финан­со­вых мер борь­бы с отмы­ва­ни­ем денег ука­жет на необ­хо­ди­мые рефор­мы, кото­рые наблю­да­тель­ный орган не захо­чет проводить.

Ранее в этом году Груп­па раз­ра­бот­ки финан­со­вых мер борь­бы с отмы­ва­ни­ем денег (FATF) — гло­баль­ный раз­ра­бот­чик стан­дар­тов по борь­бе с финан­со­вы­ми пре­ступ­ле­ни­я­ми — запу­сти­ла новый про­ект по изу­че­нию и смяг­че­нию непред­ви­ден­ных послед­ствий, воз­ни­ка­ю­щих в резуль­та­те непра­виль­но­го (пред­на­ме­рен­но­го или ино­го) выпол­не­ния сво­их стан­дар­тов по борь­бе с финан­со­вы­ми преступлениями. .

Во мно­гих слу­ча­ях это, по-види­мо­му, про­ис­хо­дит из-за тех слу­ча­ев, когда внед­ре­ние стан­дар­тов откло­ня­ет­ся от настой­чи­во­го под­хо­да ФАТФ к под­хо­ду, осно­ван­но­му на оцен­ке рис­ка — когда при­ме­ня­е­мые меры соиз­ме­ри­мы с уров­нем угро­зы — что при­во­дит к обсто­я­тель­ствам, когда чрез­мер­но огра­ни­чи­тель­ные пра­ви­ла вво­дят­ся под пред­ло­гом борь­бы с неза­кон­ным финан­си­ро­ва­ни­ем. Это при­во­дит к нару­ше­ни­ям закон­ной дея­тель­но­сти таких орга­ни­за­ций, как неком­мер­че­ские орга­ни­за­ции (НКО), кото­рые под­ле­жат кон­тро­лю со сто­ро­ны ФАТФ; мар­ги­на­ли­зи­ро­ван­ные люди исклю­че­ны из офи­ци­аль­ной финан­со­вой систе­мы; и госу­дар­ства откры­ва­ют новые кана­лы для огра­ни­че­ния прав чело­ве­ка в поли­ти­че­ских целях. Те, кто отсле­жи­ва­ет вли­я­ние стан­дар­тов ФАТФ на граж­дан­ское обще­ство, мало­иму­щих и пра­во­за­щит­ни­ков, при­вет­ство­ва­ли ини­ци­а­ти­ву ФАТФ.

С тех пор, хотя ФАТФ про­во­ди­ла бри­фин­ги для заин­те­ре­со­ван­ных групп граж­дан­ско­го обще­ства о сво­их пер­во­на­чаль­ных выво­дах, ее «кри­ти­че­ский» отчет, осно­ван­ный на собран­ных сви­де­тель­ствах о непред­ви­ден­ных послед­стви­ях, оста­ет­ся неопуб­ли­ко­ван­ным. И потен­ци­аль­ное вли­я­ние этой рабо­ты до сих пор неясно.

В то же вре­мя ФАТФ актив­но про­во­дит «Стра­те­ги­че­ский обзор», посред­ством кото­ро­го она стре­мит­ся опре­де­лить, как ее стра­но­вые оцен­ки «могут луч­ше про­дви­гать и обес­пе­чи­вать более дей­ствен­ные и дей­ствен­ные меры ПОД / ФТ». Опти­ми­сты могут наде­ять­ся, что этот обзор предо­ста­вит воз­мож­ность при­спо­со­бить­ся к уро­кам, полу­чен­ным в резуль­та­те про­ек­та ФАТФ по непред­ви­ден­ным послед­стви­ям; но регу­ляр­ные наблю­да­те­ли ФАТФ, к сожа­ле­нию, будут знать, что харак­тер при­ня­тия реше­ний ФАТФ — и огра­ни­чен­ное неза­ви­си­мое управ­ле­ние и кон­троль за ее дея­тель­но­стью — не спо­соб­ству­ют ради­каль­ным изменениям.

Имея это в виду, в июле Центр иссле­до­ва­ний финан­со­вых пре­ступ­ле­ний и без­опас­но­сти RUSI про­вел серию веб-семи­на­ров, в кото­рых про­бле­ма непред­ви­ден­ных послед­ствий, свя­зан­ных с ФАТФ, рас­смат­ри­ва­лась с трех точек зре­ния: уро­ки из преды­ду­щих слу­ча­ев, когда ФАТФ отре­а­ги­ро­ва­ла на нега­тив­ные послед­ствия заяв­ки. его стан­дар­тов; теку­щее вли­я­ние стан­дар­тов ФАТФ на доступ­ность финан­со­вых услуг; и уча­стив­ше­е­ся зло­упо­треб­ле­ние стан­дар­та­ми в поли­ти­зи­ро­ван­ных целях, осо­бен­но в отно­ше­нии пра­во­за­щит­ни­ков и поли­ти­че­ских оппонентов.

Были так­же изу­че­ны неко­то­рые поло­жи­тель­ные резуль­та­ты: напри­мер, зна­чи­тель­ный про­гресс, достиг­ну­тый ФАТФ в при­зна­нии вли­я­ния ее стан­дар­тов на сек­тор НКО, вклю­чая вве­де­ние спе­ци­аль­ной про­грам­мы вза­и­мо­дей­ствия с НКО; и рас­ту­щее при­зна­ние ФАТФ потен­ци­аль­но­го воз­дей­ствия ее стан­дар­тов на доступ­ность финан­со­вых услуг.

Тем не менее, объ­еди­ня­ю­щей нитью всех трех дис­кус­сий было отсут­ствие каких-либо послед­ствий или нака­за­ний для стран, где непра­виль­но исполь­зу­ют­ся стан­дар­ты ФАТФ: про­цесс асим­мет­ри­чен. Про­ще гово­ря, нет обрат­ной сто­ро­ны, если стан­дар­ты при­ме­ня­ют­ся слиш­ком часто для дости­же­ния наи­луч­ше­го резуль­та­та оцен­ки или, что еще хуже, если ими актив­но зло­упо­треб­ля­ют в поли­ти­че­ских целях.

Таким обра­зом, хотя сле­ду­ет поздра­вить ФАТФ за при­зна­ние того, что ее стан­дар­ты часто име­ют непред­ви­ден­ные послед­ствия, неяс­но, есть ли у нее меха­низ­мы, поз­во­ля­ю­щие взять на себя ответ­ствен­ность за эти послед­ствия и реа­ги­ро­вать на непра­виль­ное применение.

Но как бы это мог­ло выгля­деть, если бы ФАТФ при­ня­ла на себя обя­за­тель­ную подотчетность?

Императив большей подотчетности

В осно­ве любо­го отве­та долж­ны лежать более совер­шен­ное управ­ле­ние и боль­шая опе­ра­ци­он­ная про­зрач­ность. Как отме­ча­ет­ся в отче­те Груп­пы по финан­со­вой под­от­чет­но­сти, про­зрач­но­сти и чест­но­сти, сфор­ми­ро­ван­ной по при­гла­ше­нию Гене­раль­ной Ассам­блеи ООН за фев­раль 2021 года , ФАТФ “ рабо­та­ет без юри­ди­че­ских согла­ше­ний или ста­тей согла­ше­ния по сво­ей сути ”. Это напо­ми­на­ет нам о том, что ФАТФ, кото­рую часто шут­ли­во назы­ва­ют «самой важ­ной меж­ду­на­род­ной орга­ни­за­ци­ей, о кото­рой вы нико­гда не слы­ша­ли», не име­ет под­креп­ля­ю­щих закон­ность осно­ва­ний, кото­ры­ми обла­да­ют сопо­ста­ви­мые учреждения.

Отсут­ствие юри­ди­че­ской кон­вен­ции, в кото­рой изла­га­ют­ся ее пол­но­мо­чия и объ­ем пол­но­мо­чий, так­же озна­ча­ет, что опе­ра­ци­он­ные про­це­ду­ры ФАТФ могут пока­зать­ся демон­стри­ру­ю­щи­ми спо­соб рабо­ты «за закры­ты­ми две­ря­ми», кото­рый стал уста­рев­шим и непри­ем­ле­мым. Для тех стран, кото­рые не явля­ют­ся пря­мы­ми чле­на­ми ФАТФ, или тех, кото­рые счи­та­ют, что на них нега­тив­но вли­я­ют ее стан­дар­ты, отсут­ствие опе­ра­ци­он­ной про­зрач­но­сти и управ­ле­ния осо­бен­но проблематично.

Хотя ФАТФ (и, в част­но­сти, Париж­ский Сек­ре­та­ри­ат) демон­стри­ру­ет рас­ту­щую готов­ность вза­и­мо­дей­ство­вать с теми, кто не вхо­дит в ее состав, таки­ми как финан­со­вые учре­жде­ния, чле­ны граж­дан­ско­го обще­ства и ака­де­ми­че­ские кру­ги, боль­шая часть ее про­цес­сов и при­ня­тия реше­ний непро­зрач­на, огра­ни­че­на толь­ко пунк­та­ми. сооб­ще­ни­я­ми в соци­аль­ных сетях тех, кто нахо­дит­ся «в ком­на­те» и разо­ча­ро­ван его действиями.

Новый фреймворк

Таким обра­зом, во-пер­вых, ФАТФ долж­на взять на себя обя­за­тель­ство зна­чи­тель­но повы­сить про­зрач­ность сво­их обсуж­де­ний и при­ня­тия реше­ний. Те, на кого вли­я­ют его стан­дар­ты, долж­ны чет­ко видеть, как реша­ют­ся их вопро­сы и про­бле­мы, если FATF хочет добить­ся леги­тим­но­сти и под­держ­ки со сто­ро­ны насе­ле­ния при отсут­ствии стро­гих пра­во­вых основ.

Во-вто­рых, и это свя­за­но с тем, что ФАТФ необ­хо­ди­мо вве­сти неза­ви­си­мое управ­ле­ние и над­зор. Дол­жен быть учре­жден Омбуд­смен (и пер­со­нал), финан­си­ру­е­мый чле­на­ми ФАТФ, для рас­сле­до­ва­ния и пред­став­ле­ния соот­вет­ству­ю­щих жалоб, ана­ло­гич­но тому, как Омбуд­смен коми­те­та по санк­ци­ям 1267Совета Без­опас­но­сти ООН упол­но­мо­чен бес­при­страст­но выска­зы­вать свое мне­ние, когда дело дохо­дит до запро­сов об исклю­че­нии из спис­ка от лиц, кото­рые счи­та­ют, что они ста­ли жерт­ва­ми режи­ма санк­ций ООН в отно­ше­нии «Аль-Каи­ды» и «Ислам­ско­го госу­дар­ства». Этот офис дол­жен состав­лять еже­год­ный пуб­лич­ный отчет о выяв­лен­ных нару­ше­ни­ях стан­дар­тов ФАТФ и иметь гаран­ти­ро­ван­ное место для выступ­ле­ния на каж­дом пле­нар­ном засе­да­нии ФАТФ. Стра­ны, ука­зан­ные в отче­те Омбуд­сме­на как пере­шаг­нув­шие гра­ни­цы, долж­ны быть обя­за­ны отве­чать на отчет как часть регу­ляр­ной после­ду­ю­щей отчет­но­сти, кото­рую стра­ны уже обя­за­ны предоставлять.

Про­ве­ден­ные ФАТФ оцен­ки финан­со­вых пре­ступ­ле­ний стран, в част­но­сти, их «серый» и «чер­ный» листинг, ока­за­ли оче­вид­ное влияние.по инве­сти­ци­ям, полу­чен­ным стра­на­ми, и, таким обра­зом, пред­став­ля­ют собой глав­ный источ­ник вли­я­ния орга­на на его чле­нов. Поэто­му, в‑третьих, необ­хо­ди­мо рас­ши­рить кри­те­рии вклю­че­ния в серый спи­сок ФАТФ. Если Омбуд­смен опре­де­ля­ет, что стра­ны зло­упо­треб­ля­ют стан­дар­та­ми ФАТФ, они долж­ны быть добав­ле­ны в серый спи­сок до тех пор, пока зло­упо­треб­ле­ние, напри­мер, власт­ное зако­но­да­тель­ство, не будет устра­не­но. При­зна­вая серьез­ные эко­но­ми­че­ские послед­ствия, стра­ны при­ни­ма­ют все меры, что­бы не попасть в чер­ный / серый спис­ки ФАТФ. Поэто­му сле­ду­ет рас­смот­реть воз­мож­ность исполь­зо­ва­ния это­го силь­но­го непри­я­тия для борь­бы со зло­упо­треб­ле­ни­ем стан­дар­та­ми ФАТФ. Стра­ны долж­ны знать, что непра­виль­ное исполь­зо­ва­ние стан­дар­тов повле­чет за собой последствия.

Нако­нец, там, где послед­ствия стан­дар­тов FATF дей­стви­тель­но непред­ви­ден­ные, FATF долж­на дей­ство­вать гораз­до быст­рее, чем это было рань­ше. При­ме­ча­тель­но, что в слу­чае выяв­ле­ния новых рис­ков — напри­мер, появ­ле­ния новых финан­со­вых инстру­мен­тов, таких как крип­то­ва­лю­ты, — ФАТФ может уско­рить при­ня­тие реше­ний; тем не менее, когда обна­ру­жи­ва­ют­ся непред­ви­ден­ные послед­ствия, про­гресс в луч­шем слу­чае оста­ет­ся мед­лен­ным (про­сто спро­си­те тех, кто, напри­мер, одно­го из авто­ров, вовле­чен­ных в мно­го­лет­ний про­цесс исправ­ле­ния недо­стат­ков Реко­мен­да­ции 8 по НКО). Омбуд­смен дол­жен быть упол­но­мо­чен отсле­жи­вать и оце­ни­вать реак­цию ФАТФ на выяв­лен­ные недостатки.

В осно­ве это­го вопро­са лежат про­зрач­ность, леги­тим­ность и ответ­ствен­ность. Власть, кото­рой обла­да­ет ФАТФ, и вли­я­ние ее стан­дар­тов и оце­нок, несо­мнен­но, улуч­ши­ли целост­ность миро­вой финан­со­вой систе­мы. Но для тех стран, кото­рые не явля­ют­ся основ­ны­ми чле­на­ми FATF и счи­та­ют, что с ними неспра­вед­ли­во обра­ща­ет­ся орга­ни­за­ция, в кото­рой доми­ни­ру­ют бога­тые стра­ны, или для тех групп, кото­рые испы­ты­ва­ют неудоб­ства или (в худ­шем слу­чае) пре­сле­ду­ют­ся в резуль­та­те вли­я­ния FATF, его отсут­ствие под­от­чет­но­сти и меха­низ­мов, с помо­щью кото­рых он может взять на себя ответ­ствен­ность за дей­ствия, кото­рые он направ­ля­ет или вдох­нов­ля­ет, зна­чи­тель­но под­ры­ва­ет его легитимность.

Хотя про­ект непред­ви­ден­ных послед­ствий при­вет­ству­ет­ся, если про­ект заслу­жи­ва­ет дове­рия, он почти навер­ня­ка при­ве­дет к сво­им соб­ствен­ным непред­ви­ден­ным послед­стви­ям, поста­вив ФАТФ на меры по исправ­ле­нию поло­же­ния, кото­рые в ее нынеш­нем вопло­ще­нии она не поже­ла­ет или не смо­жет пред­при­нять. Неспо­соб­ность пред­при­нять ради­каль­ные дей­ствия, кото­рых может потре­бо­вать этот про­ект, уси­лит аргу­мен­ты тех, кто уже ста­вит под сомне­ние леги­тим­ность FATF.

Мне­ния, выра­жен­ные в этом ком­мен­та­рии, при­над­ле­жат авто­рам и не отра­жа­ют точ­ку зре­ния RUSI или какой-либо дру­гой организации.

Источ­ник: https://rusi.org/