Евросоюз в очередной раз ввел санкции против России, на этот раз — из-за отравления Алексея Навального. Различные российские чиновники и бизнесмены находятся под санкциями уже шесть лет, но политика Москвы с тех пор кардинально не изменилась. В чем тогда смысл ограничительных мер и как устроен санкционный механизм ЕС?
Сейчас Евросоюз участвует в более чем 40 режимах ограничительных мер, причем некоторые из этих мер введены в соответствии с резолюциями Совета Безопасности ООН.
Санкции в отношении России расширяются с 2014 года и в основном связаны с аннексией Крыма и поддержкой Москвой самопровозглашенных республик Донбасса. Еще несколько человек были внесены в список после отравления в Солсбери бывшего российского разведчика Сергея Скрипаля и его дочери Юлии.
Российские власти традиционно скептически относятся к введению ограничительных мер, публично заявляя, что санкции не работают.
“Суть санкций ЕС не в том, чтобы подорвать экономику некой страны или нанести ей существенный урон, — говорит Би-би-си действующий чиновник Евросоюза. — Суть в том, чтобы донести политическое послание, месседж, и четко обозначить, что именно нас не устраивает в поведении страны, в отношении которой вводятся ограничения”.
О том, как пополняются санкционные списки, корреспонденты Би-би-си поговорили с тремя действующими чиновниками ЕС и одним бывшим европейским дипломатом. Все они говорили на условиях анонимности, поскольку не уполномочены давать комментарии прессе.
Все собеседники Би-би-си подчеркивали, что санкции никогда не направлены на обычных граждан, их цель — изменить поведение руководства той или иной страны. Именно поэтому вводимые ограничения стараются делать как можно более прицельными.
Как создаются санкционные списки?
Разработка санкционного списка — многоступенчатый процесс. Обычно предложение ввести ограничения вносится на заседании Совета Европейского союза. По сути, это совещание с участием министров — в данном случае министров иностранных дел — всех 27 стран-членов ЕС.
Министры затем возвращаются в свои страны, обсуждают этот вопрос и готовят предложения по внесению тех или иных лиц и компаний в список. Как правило, на этом этапе к работе подключаются и другие ведомства: министерство финансов, минюст, МВД.
“Конечно, не все страны одинаково активны в этом вопросе. Кто-то может вернуться к общему совещанию, условно, с двумя фамилиями, а кто то с огромным списком. Все действуют в зависимости от своих национальных интересов и важности для них этой темы”, — рассказал один из чиновников Евросоюза.
“По моему опыту, в вопросах антироссийских санкций инициативу проявляли, например, страны Балтии и Великобритания. Они привозили довольно обширные списки на обсуждение”, — вспоминает отставной дипломат одной из европейских стран.
По его словам, важную роль в процессе играли Германия и Франция, традиционно активные и влиятельные в вопросах внешней политики Евросоюза. Но их рекомендации, по словам бывшего дипломата, были более сдержанными, чем предложения Великобритании и Балтийских стран.
По словам собеседников Би-би-си, в обсуждении санкционных списков нередко участвуют и представители разведки. Формально их замечания носят рекомендательный характер, потому что, по правилам ЕС, основания для внесения какого-то человека в список должны быть общедоступными.
“В реальности бывает так: МИД и, например, минфин составляют список на основе своих знаний о теме и открытых данных. А потом приходят ребята из разведки и говорят — вот вам еще фамилии людей, которые, по нашим данным, также причастны к этому вопросу. Поищите, пожалуйста, в открытых источниках какие-нибудь сведения, на основании которых их можно тоже включить в список. И мы ищем”, — рассказал источник Би-би-си, несколько раз участвовавший в работе над санкционными списками Евросоюза.
Частные лица могут оспорить попадание в санкционный список ЕС в Европейском суде по правам человека, и чтобы не проиграть подобное дело, Евросоюз должен быть готов публично объяснить причины включения какого-то человека или компании в ограничительный список. Именно поэтому в Европе стараются не полагаться исключительно на советы разведки, не подкрепив их дополнительной аргументацией.
“Основанием для включения в список необязательно должны быть свидетельства или документы, которые уже сейчас есть в открытом доступе. Главное, чтобы бумаги были доступны для публикации в случае необходимости, то есть они не должны носить гриф “секретно”, — поясняет источник.
Это, кстати, основная причина, по которой санкционные списки ЕС в отношении России короче, чем аналогичные списки США, — там спокойно опираются и на закрытые данные.
Например, в санкционный список ЕС после отравления Скрипаля были внесены только четыре человека (все сотрудники ГРУ, которое Британия публично обвинила в операции в Солсбери), а под ограничительные меры США попали также три российских научно-исследовательских института.
Американцы написали, что у них есть “веские основания полагать”, что эти НИИ связаны с российской программой разработки химического оружия. Однако в открытых источниках доказательств этой информации нет, поэтому в списке ЕС два из трех этих НИИ не появились (ГосНИИОХТ был включен в санкционный список ЕС только в октябре 2020 года после инцидента с отравлением Алексея Навального).
“Те, кто работает над списком, действуют в максимально конфиденциальной обстановке. Информация о предварительных — то есть более длинных — версиях санкционных списков и тех, кого и почему оттуда в итоге вычеркнули или дописали, не должна просочиться наружу. Также важно, чтобы какие-нибудь лоббисты не узнали, кто именно работает над составлением списка, и не пытались на них влиять”, — отмечает чиновник Евросоюза.
По этой же причине — чтобы не было утечек — к составлению списков стараются не привлекать сторонних людей, вроде сотрудников НКО и негосударственных исследовательских центров.
“Это, конечно, кропотливая работа. Но иногда ее выполняют в авральном режиме, — объясняет отставной дипломат в разговоре с Би-би-си. — Помню, в 2014 году первый список россиян, которых наша страна предлагала внести в санкционный список ЕС, мы составили практически за ночь. Новость о том, что список надо составить, застала нас в конце рабочего дня. И к 10 часам утра следующего дня список уже должен был лежать на столе у нашего руководства”.
Как вводят и продлевают санкции
После того как все желающие страны Евросоюза составили свои списки, представители рабочей группы снова собираются вместе и определяют, какие именно имена и/или названия компаний войдут в финальную версию документа.
Ограничения вводятся, только если их поддержали все члены Совета Европейского союза. Обычно санкции вводятся на год, а затем продляются.
Как принятие, так и продление европейских санкций требует согласия всех стран-членов ЕС, из-за чего нередко случаются проблемы. Например, санкции ЕС в отношении белорусских чиновников прошли через длительный этап согласования — из-за Кипра, который около месяца блокировал ввод ограничений.
Еще в 2018 году Еврокомиссия предложила перейти на метод принятия решения квалифицированным большинством — некоторые чиновники считают, что требование о консенсусе ограничивает способность ЕС быстро реагировать на международные события. Однако для перехода на новую систему все равно требуется решение всех государств-членов, поэтому до сих пор это решение так и не было принято.
Впрочем, продление санкций далеко не всегда вызывает вопросы среди министров иностранных дел ЕС.
“Мало кто знает, но то, на каком уровне согласовали продление санкций, говорит о многом. Например, если санкции продлевали на встрече министров иностранных дел стран ЕС, значит, были споры и разногласия, и министрам пришлось их решать на высшем уровне. Если решение приняли уровнем ниже — значит, все прошло гладко”, — рассказывает европейский чиновник.
Какими бывают санкции?
Санкции делятся на:
- Всеобъемлющие, то есть полностью блокирующие любые виды торговых и финансовых операций с целыми странами (применялись по отношению к Ираку и Югославии, сейчас этот инструмент не используется)
- Секторальные, затрагивающие отдельные отрасли экономики и группы лиц (например, запрет на инвестиции в инфраструктурные, транспортные, телекоммуникационные и энергетические секторы России)
- Адресные, ограничивающие операции с отдельными лицами и/или компаниями
При этом у экспертов, в том числе и внутри Евросоюза, нет однозначного ответа на вопрос, действительно ли санкции — вне зависимости от их вида — способствуют демократическим изменениям в стране, в отношении которой они вводятся.
Российские государственные СМИ периодически рассказывают о том, что экономика страны смогла перестроиться и почти не страдает от санкций, введенных Евросоюзом в 2014 году.
И все же в МВФ подсчитали, что с 2014 года западные санкции сдерживали экономический рост России на 0,2 процентного пункта в год.
Эксперты также подсчитали потери Евросоюза. По их данным на 2019 год, потери стран Запада от санкций составили 42 млрд долларов, или 0,3% прогнозируемого экспорта. 92% этих потерь пришлись на ЕС, а 38% общих потерь — на Германию, которая в 2014–2015 году теряла по 667 млн долларов каждый месяц.
При этом общий ущерб Западу только на 13% можно объяснить российскими контрсанкциями. Остальные 87% — результат так называемого эффекта “дружественного огня”, то есть побочного ущерба, нанесенного неумышленно самим себе.
Примерный консенсус эксперты находят в том, что чем более жесткий режим в стране, тем меньше на него влияют санкции. Во всяком случае — в краткосрочной перспективе. Это объясняется тем, что правящие элиты авторитарных и тоталитарных режимов, как правило, в большей степени замкнуты на себя и в меньшей степени интегрированы в международное сообщество.
Более того, введение санкций часто дает авторитарным лидерам повод говорить о необходимости консолидации и мобилизации общества для противостояния внешнему давлению.
Персональные санкции часто вызывают массу вопросов. Чаще всего они представляют собой замораживание европейских счетов, если таковые имеются, и запрет на въезд в Евросоюз. Правда, у многих героев санкционных списков не было никаких счетов в ЕС, а их поездки в Европу если и случались, то сравнительно редко.
Несмотря на это, чиновники ЕС не сомневаются в пользе адресных санкций — они просто предлагают иначе расценивать эффект.
“Мы убедились, что личные санкции работают лучше всего. Правящая элита не может их не заметить, потому что они сказываются на ней прямо: на возможности конкретных людей свободно перемещаться по Европе, например. Вообще санкции — это не торговый, не экономический, а именно внешнеполитический инструмент. Именно поэтому в них всегда как бы зашит ответ на вопрос о том, как их снять”, — отметил собеседник Би-би-си в структурах Евросоюза.
Например, часть санкций ЕС в отношении России может быть снята, как только начнут соблюдаться пункты Минских соглашений по Донбассу.
Ограничительные списки периодически меняются (чаще всего в сторону удлинения), и в разное время с 2014 года в них попали десятки российских чиновников, бизнесменов, политиков и компаний.
Что будет с санкциями Евросоюза после брексита?
Еще около года назад вопрос будущего санкций, принятых совместно с Евросоюзом, сильно волновал британский парламент, который пытался понять: какова вероятность того, что после брексита санкции перестанут касаться счетов в британских банках и образовавшейся возможностью воспользуются нежелательные лица?
Бывший тогда первым замглавы британского МИДа Алан Данкан был приглашен в парламент. Тогда у Данкана было мало оснований для подтверждения своей позиции, но он уверял, что Британия постарается сохранить санкции, принятые во время членства в ЕС, и перенесет их в свое внутреннее законодательство. В частности, речь шла и о санкциях против России.
Одна из важных проблем для Великобритании сводилась не к законодательству, а к практическому применению санкций. В стране, в отличие, например, от США, где этим занимается минфин, не существует единого органа, в который бизнес-сообщество может обратиться за разъяснениями.
Бизнесмен российского происхождения, работающий в Британии и России, рассказал Би-би-си, что часто британские компании ставят в тупик санкции в отношении их российских партнеров.
“Представьте, что британская компания Х имела какие-то контракты с российской Y, но тут Y попала под санкции. Внимание, вопрос: может ли Х заключить договор с “дочкой” Y, не находящейся под санкциями? Или, например, с “дочкой” “дочки” Y? Единого ответа на этот вопрос нет, и узнать его легко нельзя. Из-за этого уже известны примеры, по которым условная “дочка” Y лишилась выгодного контракта — причем чисто из опасений британской фирмы”, — рассказывает бизнесмен.
В Британии каждый аспект, который могут затрагивать санкции, — а это, например, финансы, экспорт, транспорт, — курируют различные ведомства. Рабочие группы, занимающиеся санкциями, базируются в МИДе и казначействе, но из-за отсутствия единого центра для консультаций возникают сложности и неприятные для бизнеса прецеденты.
Несмотря на это, в июле Великобритания впервые после брексита ввела свои первые самостоятельные санкции — в список вошли 25 граждан России, которых Лондон называет причастными к смерти Сергея Магнитского, а также 20 граждан Саудовской Аравии, подозреваемых в причастности к убийству Джамаля Хашогги, и два высокопоставленных генерала вооруженных сил Мьянмы — за причастность к систематическому и жестокому насилию против народа рохинджа.
С тех пор Британия расширила санкционный список, добавив туда президента Беларуси Александра Лукашенко и других белорусских чиновников, причем Лондон сделал это раньше своих бывших “коллег” по ЕС, которые продолжали согласовывать возможные санкции. Вскоре после этого Британия самостоятельно ввела санкции против России из-за отравления Навального — это уже произошло одновременно с санкциями ЕС.
Несмотря на то, что Британия теперь действует отдельно от ЕС, собеседники Би-би-си отмечают, что по многим вопросам внешней политики мнения Лондона и Брюсселя совпадают.
Источник:
Ольга Ившина & Ольга Просвирова
Русская служба Би-би-си