“Ребята из разведки приносят еще фамилии”. Как Европа составляет санкционные списки

Евро­со­юз в оче­ред­ной раз ввел санк­ции про­тив Рос­сии, на этот раз — из-за отрав­ле­ния Алек­сея Наваль­но­го. Раз­лич­ные рос­сий­ские чинов­ни­ки и биз­не­сме­ны нахо­дят­ся под санк­ци­я­ми уже шесть лет, но поли­ти­ка Моск­вы с тех пор кар­ди­наль­но не изме­ни­лась. В чем тогда смысл огра­ни­чи­тель­ных мер и как устро­ен санк­ци­он­ный меха­низм ЕС?

Сей­час Евро­со­юз участ­ву­ет в более чем 40 режи­мах огра­ни­чи­тель­ных мер, при­чем неко­то­рые из этих мер вве­де­ны в соот­вет­ствии с резо­лю­ци­я­ми Сове­та Без­опас­но­сти ООН.

Санк­ции в отно­ше­нии Рос­сии рас­ши­ря­ют­ся с 2014 года и в основ­ном свя­за­ны с аннек­си­ей Кры­ма и под­держ­кой Моск­вой само­про­воз­гла­шен­ных рес­пуб­лик Дон­бас­са. Еще несколь­ко чело­век были вне­се­ны в спи­сок после отрав­ле­ния в Сол­с­бе­ри быв­ше­го рос­сий­ско­го раз­вед­чи­ка Сер­гея Скри­па­ля и его доче­ри Юлии.

Рос­сий­ские вла­сти тра­ди­ци­он­но скеп­ти­че­ски отно­сят­ся к вве­де­нию огра­ни­чи­тель­ных мер, пуб­лич­но заяв­ляя, что санк­ции не работают.

“Суть санк­ций ЕС не в том, что­бы подо­рвать эко­но­ми­ку некой стра­ны или нане­сти ей суще­ствен­ный урон, — гово­рит Би-би-си дей­ству­ю­щий чинов­ник Евро­со­ю­за. — Суть в том, что­бы доне­сти поли­ти­че­ское посла­ние, мес­седж, и чет­ко обо­зна­чить, что имен­но нас не устра­и­ва­ет в пове­де­нии стра­ны, в отно­ше­нии кото­рой вво­дят­ся ограничения”.

О том, как попол­ня­ют­ся санк­ци­он­ные спис­ки, кор­ре­спон­ден­ты Би-би-си пого­во­ри­ли с тре­мя дей­ству­ю­щи­ми чинов­ни­ка­ми ЕС и одним быв­шим евро­пей­ским дипло­ма­том. Все они гово­ри­ли на усло­ви­ях ано­ним­но­сти, посколь­ку не упол­но­мо­че­ны давать ком­мен­та­рии прессе.

Все собе­сед­ни­ки Би-би-си под­чер­ки­ва­ли, что санк­ции нико­гда не направ­ле­ны на обыч­ных граж­дан, их цель — изме­нить пове­де­ние руко­вод­ства той или иной стра­ны. Имен­но поэто­му вво­ди­мые огра­ни­че­ния ста­ра­ют­ся делать как мож­но более прицельными.

Как создаются санкционные списки?

Раз­ра­бот­ка санк­ци­он­но­го спис­ка — мно­го­сту­пен­ча­тый про­цесс. Обыч­но пред­ло­же­ние вве­сти огра­ни­че­ния вно­сит­ся на засе­да­нии Сове­та Евро­пей­ско­го сою­за. По сути, это сове­ща­ние с уча­сти­ем мини­стров — в дан­ном слу­чае мини­стров ино­стран­ных дел — всех 27 стран-чле­нов ЕС.

Мини­стры затем воз­вра­ща­ют­ся в свои стра­ны, обсуж­да­ют этот вопрос и гото­вят пред­ло­же­ния по вне­се­нию тех или иных лиц и ком­па­ний в спи­сок. Как пра­ви­ло, на этом эта­пе к рабо­те под­клю­ча­ют­ся и дру­гие ведом­ства: мини­стер­ство финан­сов, минюст, МВД.

“Конеч­но, не все стра­ны оди­на­ко­во актив­ны в этом вопро­се. Кто-то может вер­нуть­ся к обще­му сове­ща­нию, услов­но, с дву­мя фами­ли­я­ми, а кто то с огром­ным спис­ком. Все дей­ству­ют в зави­си­мо­сти от сво­их наци­о­наль­ных инте­ре­сов и важ­но­сти для них этой темы”, — рас­ска­зал один из чинов­ни­ков Евросоюза.

“По мое­му опы­ту, в вопро­сах анти­рос­сий­ских санк­ций ини­ци­а­ти­ву про­яв­ля­ли, напри­мер, стра­ны Бал­тии и Вели­ко­бри­та­ния. Они при­во­зи­ли доволь­но обшир­ные спис­ки на обсуж­де­ние”, — вспо­ми­на­ет отстав­ной дипло­мат одной из евро­пей­ских стран.

По его сло­вам, важ­ную роль в про­цес­се игра­ли Гер­ма­ния и Фран­ция, тра­ди­ци­он­но актив­ные и вли­я­тель­ные в вопро­сах внеш­ней поли­ти­ки Евро­со­ю­за. Но их реко­мен­да­ции, по сло­вам быв­ше­го дипло­ма­та, были более сдер­жан­ны­ми, чем пред­ло­же­ния Вели­ко­бри­та­нии и Бал­тий­ских стран.

По сло­вам собе­сед­ни­ков Би-би-си, в обсуж­де­нии санк­ци­он­ных спис­ков неред­ко участ­ву­ют и пред­ста­ви­те­ли раз­вед­ки. Фор­маль­но их заме­ча­ния носят реко­мен­да­тель­ный харак­тер, пото­му что, по пра­ви­лам ЕС, осно­ва­ния для вне­се­ния како­го-то чело­ве­ка в спи­сок долж­ны быть общедоступными.

“В реаль­но­сти быва­ет так: МИД и, напри­мер, мин­фин состав­ля­ют спи­сок на осно­ве сво­их зна­ний о теме и откры­тых дан­ных. А потом при­хо­дят ребя­та из раз­вед­ки и гово­рят — вот вам еще фами­лии людей, кото­рые, по нашим дан­ным, так­же при­част­ны к это­му вопро­су. Поищи­те, пожа­луй­ста, в откры­тых источ­ни­ках какие-нибудь све­де­ния, на осно­ва­нии кото­рых их мож­но тоже вклю­чить в спи­сок. И мы ищем”, — рас­ска­зал источ­ник Би-би-си, несколь­ко раз участ­во­вав­ший в рабо­те над санк­ци­он­ны­ми спис­ка­ми Евросоюза.

Част­ные лица могут оспо­рить попа­да­ние в санк­ци­он­ный спи­сок ЕС в Евро­пей­ском суде по пра­вам чело­ве­ка, и что­бы не про­иг­рать подоб­ное дело, Евро­со­юз дол­жен быть готов пуб­лич­но объ­яс­нить при­чи­ны вклю­че­ния како­го-то чело­ве­ка или ком­па­нии в огра­ни­чи­тель­ный спи­сок. Имен­но поэто­му в Евро­пе ста­ра­ют­ся не пола­гать­ся исклю­чи­тель­но на сове­ты раз­вед­ки, не под­кре­пив их допол­ни­тель­ной аргументацией.

• При­ме­ры того, как ЕС пояс­ня­ет при­чи­ны вве­де­ния санк­ций про­тив того или ино­го чинов­ни­ка мож­но про­чи­тать здесь

“Осно­ва­ни­ем для вклю­че­ния в спи­сок необя­за­тель­но долж­ны быть сви­де­тель­ства или доку­мен­ты, кото­рые уже сей­час есть в откры­том досту­пе. Глав­ное, что­бы бума­ги были доступ­ны для пуб­ли­ка­ции в слу­чае необ­хо­ди­мо­сти, то есть они не долж­ны носить гриф “сек­рет­но”, — пояс­ня­ет источник.

Это, кста­ти, основ­ная при­чи­на, по кото­рой санк­ци­он­ные спис­ки ЕС в отно­ше­нии Рос­сии коро­че, чем ана­ло­гич­ные спис­ки США, — там спо­кой­но опи­ра­ют­ся и на закры­тые данные.

Напри­мер, в санк­ци­он­ный спи­сок ЕС после отрав­ле­ния Скри­па­ля были вне­се­ны толь­ко четы­ре чело­ве­ка (все сотруд­ни­ки ГРУ, кото­рое Бри­та­ния пуб­лич­но обви­ни­ла в опе­ра­ции в Сол­с­бе­ри), а под огра­ни­чи­тель­ные меры США попа­ли так­же три рос­сий­ских науч­но-иссле­до­ва­тель­ских института.

Аме­ри­кан­цы напи­са­ли, что у них есть “вес­кие осно­ва­ния пола­гать”, что эти НИИ свя­за­ны с рос­сий­ской про­грам­мой раз­ра­бот­ки хими­че­ско­го ору­жия. Одна­ко в откры­тых источ­ни­ках дока­за­тельств этой инфор­ма­ции нет, поэто­му в спис­ке ЕС два из трех этих НИИ не появи­лись (Гос­НИ­ИОХТ был вклю­чен в санк­ци­он­ный спи­сок ЕС толь­ко в октяб­ре 2020 года после инци­ден­та с отрав­ле­ни­ем Алек­сея Навального).

• Пет­ров и Боши­ров назва­ли себя тури­ста­ми в Сол­с­бе­ри. Что не так с их версией?

“Те, кто рабо­та­ет над спис­ком, дей­ству­ют в мак­си­маль­но кон­фи­ден­ци­аль­ной обста­нов­ке. Инфор­ма­ция о пред­ва­ри­тель­ных — то есть более длин­ных — вер­си­ях санк­ци­он­ных спис­ков и тех, кого и поче­му отту­да в ито­ге вычерк­ну­ли или допи­са­ли, не долж­на про­со­чить­ся нару­жу. Так­же важ­но, что­бы какие-нибудь лоб­би­сты не узна­ли, кто имен­но рабо­та­ет над состав­ле­ни­ем спис­ка, и не пыта­лись на них вли­ять”, — отме­ча­ет чинов­ник Евросоюза.

По этой же при­чине — что­бы не было уте­чек — к состав­ле­нию спис­ков ста­ра­ют­ся не при­вле­кать сто­рон­них людей, вро­де сотруд­ни­ков НКО и него­су­дар­ствен­ных иссле­до­ва­тель­ских центров.

“Это, конеч­но, кро­пот­ли­вая рабо­та. Но ино­гда ее выпол­ня­ют в авраль­ном режи­ме, — объ­яс­ня­ет отстав­ной дипло­мат в раз­го­во­ре с Би-би-си. — Пом­ню, в 2014 году пер­вый спи­сок рос­си­ян, кото­рых наша стра­на пред­ла­га­ла вне­сти в санк­ци­он­ный спи­сок ЕС, мы соста­ви­ли прак­ти­че­ски за ночь. Новость о том, что спи­сок надо соста­вить, заста­ла нас в кон­це рабо­че­го дня. И к 10 часам утра сле­ду­ю­ще­го дня спи­сок уже дол­жен был лежать на сто­ле у наше­го руководства”.

Как вводят и продлевают санкции

После того как все жела­ю­щие стра­ны Евро­со­ю­за соста­ви­ли свои спис­ки, пред­ста­ви­те­ли рабо­чей груп­пы сно­ва соби­ра­ют­ся вме­сте и опре­де­ля­ют, какие имен­но име­на и/или назва­ния ком­па­ний вой­дут в финаль­ную вер­сию документа.

Огра­ни­че­ния вво­дят­ся, толь­ко если их под­дер­жа­ли все чле­ны Сове­та Евро­пей­ско­го сою­за. Обыч­но санк­ции вво­дят­ся на год, а затем продляются.

Как при­ня­тие, так и про­дле­ние евро­пей­ских санк­ций тре­бу­ет согла­сия всех стран-чле­нов ЕС, из-за чего неред­ко слу­ча­ют­ся про­бле­мы. Напри­мер, санк­ции ЕС в отно­ше­нии бело­рус­ских чинов­ни­ков про­шли через дли­тель­ный этап согла­со­ва­ния — из-за Кип­ра, кото­рый око­ло меся­ца бло­ки­ро­вал ввод ограничений.

• Бело­рус­ские санк­ции: как спор Кип­ра с Тур­ци­ей меша­ет ЕС нака­зать Лукашенко

Еще в 2018 году Евро­ко­мис­сия пред­ло­жи­ла перей­ти на метод при­ня­тия реше­ния ква­ли­фи­ци­ро­ван­ным боль­шин­ством — неко­то­рые чинов­ни­ки счи­та­ют, что тре­бо­ва­ние о кон­сен­су­се огра­ни­чи­ва­ет спо­соб­ность ЕС быст­ро реа­ги­ро­вать на меж­ду­на­род­ные собы­тия. Одна­ко для пере­хо­да на новую систе­му все рав­но тре­бу­ет­ся реше­ние всех госу­дарств-чле­нов, поэто­му до сих пор это реше­ние так и не было принято.

Впро­чем, про­дле­ние санк­ций дале­ко не все­гда вызы­ва­ет вопро­сы сре­ди мини­стров ино­стран­ных дел ЕС.

“Мало кто зна­ет, но то, на каком уровне согла­со­ва­ли про­дле­ние санк­ций, гово­рит о мно­гом. Напри­мер, если санк­ции про­дле­ва­ли на встре­че мини­стров ино­стран­ных дел стран ЕС, зна­чит, были спо­ры и раз­но­гла­сия, и мини­страм при­шлось их решать на выс­шем уровне. Если реше­ние при­ня­ли уров­нем ниже — зна­чит, все про­шло глад­ко”, — рас­ска­зы­ва­ет евро­пей­ский чиновник.

Какими бывают санкции?

Санк­ции делят­ся на:

• Все­объ­ем­лю­щие, то есть пол­но­стью бло­ки­ру­ю­щие любые виды тор­го­вых и финан­со­вых опе­ра­ций с целы­ми стра­на­ми (при­ме­ня­лись по отно­ше­нию к Ира­ку и Юго­сла­вии, сей­час этот инстру­мент не используется)

• Сек­то­раль­ные, затра­ги­ва­ю­щие отдель­ные отрас­ли эко­но­ми­ки и груп­пы лиц (напри­мер, запрет на инве­сти­ции в инфра­струк­тур­ные, транс­порт­ные, теле­ком­му­ни­ка­ци­он­ные и энер­ге­ти­че­ские сек­то­ры России)

• Адрес­ные, огра­ни­чи­ва­ю­щие опе­ра­ции с отдель­ны­ми лица­ми и/или компаниями

При этом у экс­пер­тов, в том чис­ле и внут­ри Евро­со­ю­за, нет одно­знач­но­го отве­та на вопрос, дей­стви­тель­но ли санк­ции — вне зави­си­мо­сти от их вида — спо­соб­ству­ют демо­кра­ти­че­ским изме­не­ни­ям в стране, в отно­ше­нии кото­рой они вводятся.

Рос­сий­ские госу­дар­ствен­ные СМИ пери­о­ди­че­ски рас­ска­зы­ва­ют о том, что эко­но­ми­ка стра­ны смог­ла пере­стро­ить­ся и почти не стра­да­ет от санк­ций, вве­ден­ных Евро­со­ю­зом в 2014 году.

И все же в МВФ под­счи­та­ли, что с 2014 года запад­ные санк­ции сдер­жи­ва­ли эко­но­ми­че­ский рост Рос­сии на 0,2 про­цент­но­го пунк­та в год.

Экс­пер­ты так­же под­счи­та­ли поте­ри Евро­со­ю­за. По их дан­ным на 2019 год, поте­ри стран Запа­да от санк­ций соста­ви­ли 42 млрд дол­ла­ров, или 0,3% про­гно­зи­ру­е­мо­го экс­пор­та. 92% этих потерь при­шлись на ЕС, а 38% общих потерь — на Гер­ма­нию, кото­рая в 2014–2015 году теря­ла по 667 млн дол­ла­ров каж­дый месяц.

При этом общий ущерб Запа­ду толь­ко на 13% мож­но объ­яс­нить рос­сий­ски­ми кон­тр­санк­ци­я­ми. Осталь­ные 87% — резуль­тат так назы­ва­е­мо­го эффек­та “дру­же­ствен­но­го огня”, то есть побоч­но­го ущер­ба, нане­сен­но­го неумыш­лен­но самим себе.

При­мер­ный кон­сен­сус экс­пер­ты нахо­дят в том, что чем более жест­кий режим в стране, тем мень­ше на него вли­я­ют санк­ции. Во вся­ком слу­чае — в крат­ко­сроч­ной пер­спек­ти­ве. Это объ­яс­ня­ет­ся тем, что пра­вя­щие эли­ты авто­ри­тар­ных и тота­ли­тар­ных режи­мов, как пра­ви­ло, в боль­шей сте­пе­ни замкну­ты на себя и в мень­шей сте­пе­ни инте­гри­ро­ва­ны в меж­ду­на­род­ное сообщество.

Более того, вве­де­ние санк­ций часто дает авто­ри­тар­ным лиде­рам повод гово­рить о необ­хо­ди­мо­сти кон­со­ли­да­ции и моби­ли­за­ции обще­ства для про­ти­во­сто­я­ния внеш­не­му давлению.

Пер­со­наль­ные санк­ции часто вызы­ва­ют мас­су вопро­сов. Чаще все­го они пред­став­ля­ют собой замо­ра­жи­ва­ние евро­пей­ских сче­тов, если тако­вые име­ют­ся, и запрет на въезд в Евро­со­юз. Прав­да, у мно­гих геро­ев санк­ци­он­ных спис­ков не было ника­ких сче­тов в ЕС, а их поезд­ки в Евро­пу если и слу­ча­лись, то срав­ни­тель­но редко.

Несмот­ря на это, чинов­ни­ки ЕС не сомне­ва­ют­ся в поль­зе адрес­ных санк­ций — они про­сто пред­ла­га­ют ина­че рас­це­ни­вать эффект.

“Мы убе­ди­лись, что лич­ные санк­ции рабо­та­ют луч­ше все­го. Пра­вя­щая эли­та не может их не заме­тить, пото­му что они ска­зы­ва­ют­ся на ней пря­мо: на воз­мож­но­сти кон­крет­ных людей сво­бод­но пере­ме­щать­ся по Евро­пе, напри­мер. Вооб­ще санк­ции — это не тор­го­вый, не эко­но­ми­че­ский, а имен­но внеш­не­по­ли­ти­че­ский инстру­мент. Имен­но поэто­му в них все­гда как бы зашит ответ на вопрос о том, как их снять”, — отме­тил собе­сед­ник Би-би-си в струк­ту­рах Евросоюза.

Напри­мер, часть санк­ций ЕС в отно­ше­нии Рос­сии может быть сня­та, как толь­ко нач­нут соблю­дать­ся пунк­ты Мин­ских согла­ше­ний по Донбассу.

Огра­ни­чи­тель­ные спис­ки пери­о­ди­че­ски меня­ют­ся (чаще все­го в сто­ро­ну удли­не­ния), и в раз­ное вре­мя с 2014 года в них попа­ли десят­ки рос­сий­ских чинов­ни­ков, биз­не­сме­нов, поли­ти­ков и компаний.

Что будет с санкциями Евросоюза после брексита?

Еще око­ло года назад вопрос буду­ще­го санк­ций, при­ня­тых сов­мест­но с Евро­со­ю­зом, силь­но вол­но­вал бри­тан­ский пар­ла­мент, кото­рый пытал­ся понять: како­ва веро­ят­ность того, что после брек­си­та санк­ции пере­ста­нут касать­ся сче­тов в бри­тан­ских бан­ках и обра­зо­вав­шей­ся воз­мож­но­стью вос­поль­зу­ют­ся неже­ла­тель­ные лица?

Быв­ший тогда пер­вым замгла­вы бри­тан­ско­го МИДа Алан Дан­кан был при­гла­шен в пар­ла­мент. Тогда у Дан­ка­на было мало осно­ва­ний для под­твер­жде­ния сво­ей пози­ции, но он уве­рял, что Бри­та­ния поста­ра­ет­ся сохра­нить санк­ции, при­ня­тые во вре­мя член­ства в ЕС, и пере­не­сет их в свое внут­рен­нее зако­но­да­тель­ство. В част­но­сти, речь шла и о санк­ци­ях про­тив России.

Одна из важ­ных про­блем для Вели­ко­бри­та­нии сво­ди­лась не к зако­но­да­тель­ству, а к прак­ти­че­ско­му при­ме­не­нию санк­ций. В стране, в отли­чие, напри­мер, от США, где этим зани­ма­ет­ся мин­фин, не суще­ству­ет еди­но­го орга­на, в кото­рый биз­нес-сооб­ще­ство может обра­тить­ся за разъяснениями.

Биз­нес­мен рос­сий­ско­го про­ис­хож­де­ния, рабо­та­ю­щий в Бри­та­нии и Рос­сии, рас­ска­зал Би-би-си, что часто бри­тан­ские ком­па­нии ста­вят в тупик санк­ции в отно­ше­нии их рос­сий­ских партнеров.

“Пред­ставь­те, что бри­тан­ская ком­па­ния Х име­ла какие-то кон­трак­ты с рос­сий­ской Y, но тут Y попа­ла под санк­ции. Вни­ма­ние, вопрос: может ли Х заклю­чить дого­вор с “доч­кой” Y, не нахо­дя­щей­ся под санк­ци­я­ми? Или, напри­мер, с “доч­кой” “доч­ки” Y? Еди­но­го отве­та на этот вопрос нет, и узнать его лег­ко нель­зя. Из-за это­го уже извест­ны при­ме­ры, по кото­рым услов­ная “доч­ка” Y лиши­лась выгод­но­го кон­трак­та — при­чем чисто из опа­се­ний бри­тан­ской фир­мы”, — рас­ска­зы­ва­ет бизнесмен.

В Бри­та­нии каж­дый аспект, кото­рый могут затра­ги­вать санк­ции, — а это, напри­мер, финан­сы, экс­порт, транс­порт, — кури­ру­ют раз­лич­ные ведом­ства. Рабо­чие груп­пы, зани­ма­ю­щи­е­ся санк­ци­я­ми, бази­ру­ют­ся в МИДе и каз­на­чей­стве, но из-за отсут­ствия еди­но­го цен­тра для кон­суль­та­ций воз­ни­ка­ют слож­но­сти и непри­ят­ные для биз­не­са прецеденты.

Несмот­ря на это, в июле Вели­ко­бри­та­ния впер­вые после брек­си­та вве­ла свои пер­вые само­сто­я­тель­ные санк­ции — в спи­сок вошли 25 граж­дан Рос­сии, кото­рых Лон­дон назы­ва­ет при­част­ны­ми к смер­ти Сер­гея Маг­нит­ско­го, а так­же 20 граж­дан Сау­дов­ской Ара­вии, подо­зре­ва­е­мых в при­част­но­сти к убий­ству Джа­ма­ля Хашогги, и два высо­ко­по­став­лен­ных гене­ра­ла воору­жен­ных сил Мьян­мы — за при­част­ность к систе­ма­ти­че­ско­му и жесто­ко­му наси­лию про­тив наро­да рохинджа.

• Бри­та­ния впер­вые после брек­си­та вве­ла свои санк­ции. Под них попал гла­ва СКР Бастрыкин

С тех пор Бри­та­ния рас­ши­ри­ла санк­ци­он­ный спи­сок, доба­вив туда пре­зи­ден­та Бела­ру­си Алек­сандра Лука­шен­ко и дру­гих бело­рус­ских чинов­ни­ков, при­чем Лон­дон сде­лал это рань­ше сво­их быв­ших “кол­лег” по ЕС, кото­рые про­дол­жа­ли согла­со­вы­вать воз­мож­ные санк­ции. Вско­ре после это­го Бри­та­ния само­сто­я­тель­но вве­ла санк­ции про­тив Рос­сии из-за отрав­ле­ния Наваль­но­го — это уже про­изо­шло одно­вре­мен­но с санк­ци­я­ми ЕС.

Несмот­ря на то, что Бри­та­ния теперь дей­ству­ет отдель­но от ЕС, собе­сед­ни­ки Би-би-си отме­ча­ют, что по мно­гим вопро­сам внеш­ней поли­ти­ки мне­ния Лон­до­на и Брюс­се­ля совпадают.

Источ­ник:

Оль­га Ивши­на & Оль­га Просвирова

Рус­ская служ­ба Би-би-си