В Украине новый президент Петр Порошенко начинает децентрализацию. Он намерен предоставить власти на местах реальные полномочия. Такие механизмы уже используются в Польше и во Франции, однако в странах СНГ они приживаются с трудом.
Почему Петр Порошенко считает важным децентрализацию и насколько она реальна для Казахстана? Об этом был наш разговор с директором центра актуальных исследований «Альтернатива» Андреем Чеботаревым.
Разберемся в терминологии
- Андрей Евгеньевич, что такое децентрализация, по Вашему мнению? Можем мы дать ей определение простым языком — чтобы оно было понятно нашим читателям?
- Централизация и децентрализация являются противоположными друг другу моделями осуществления власти и управления. Первая из них предполагает сосредоточение большего количества властных функций и полномочий у одного лица или группы лиц. При недемократических режимах часто имеет место сверхцентрализация, когда те или иные органы власти и должностные лица стремятся контролировать всех и вся до разных мелочей.
В свою очередь децентрализация означает рассредоточение власти путем передачи соответствующих прав и полномочий другим лицам или организациям. Чаще всего с нею связывают расширение полномочий органов власти в регионах и на местах за счет центра вплоть до введения здесь самоуправления. Но она также еще может осуществляться путем передачи государством своих определенных функций общественным организациям.
Если все это упростить, то можно сказать, что централизация — это власть в одних руках, а децентрализация — ее передача в ряд рук.
- Связана децентрализация власти с развитием демократии?
- Тут следует различать, с одной стороны, деконцентрацию — передачу определенных полномочий от вышестоящих госорганов нижестоящим при сохранении общей вертикальной иерархии и контроля существующей системы и, с другой стороны, деволюцию — аналогичную передачу автономно образуемым и функционирующим местным органам управления.
Именно деволюция ориентирована на развитие демократии, поскольку она обычно предполагает формирование местных органов власти или самоуправления населением соответствующих административно-территориальных единиц (АТЦ) выборным путем. А также сравнительно высокий уровень прозрачности деятельности этих органов и их подотчетность местному населению, широкое участие непосредственное граждан в развитии регионов и мест своего проживания. При таком раскладе публичная власть становится наиболее близкой к обществу.
- А рост экономики зависит от децентрализации?
- Тут нужно учитывать экономический потенциал различных АТЦ и всей страны в целом, особенности распределения финансовых и иных ресурсов между центром и регионами, уровень эффективности использования этих ресурсов на местах и т.д. Но в любом случае демократия с местным самоуправлением всегда более благоприятно влияет на развитие экономики, чем недемократические режимы с их централизацией.
Например, известный американский экономист Уильям Нисканен в своей книге «Автократическая, демократическая и оптимальная формы правления. Фискальные решения и экономические результаты» отмечает: «Автократические правительства заинтересованы в предоставлении населению некоторых государственных услуг, но только для того, чтобы увеличить количество средств, которые они могут извлечь из экономики».
Такой вывод вполне подходит и для Казахстана. В недемократических странах правящая бюрократия работает преимущественно на свое собственное благосостояние, что негативно отражается на экономике и социальной сфере. Есть, конечно, некоторые исключения типа Сингапура или ОАЭ. Но в большинстве случаев это так. Тогда как при демократии эгоистические интересы центральных и местных элит сильно ограничены.
Хочется, но колется
- А вообще, в Казахстане попытки децентрализации уже были? Можете привести примеры?
- Из передачи государством своих функций негосударственным структурам можно отметить в основном создание и деятельность таких институтов, как кооперативы собственников квартир (КСК). Однако в силу ряда причинно-следственных факторов они в своем большинстве олицетворяют скорее неудачный пример такой децентрализации, больше напоминающей «скидывание» государством с себя ответственности за состояние жилого фонда и ЖКХ.
Что касается децентрализации по линии «центр — регионы — населенные пункты», то она осуществлялась исключительно в формате делегирования полномочий при сохранении сверхцентрализованной политико-властной системы в целом. Из многочисленных мер, которые были реализованы в рамках данного процесса, можно отметить:
во-первых, принятие в феврале 2003 года концепции разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений (в рамках реализации данного документа неоднократно вносились поправки в законодательство по вопросам местного государственного управления и самоуправления);
во-вторых, проведение в течение 1999—2006 гг. четырех избирательных кампаний по выборам акимов разных уровней (причем три из них прошли в порядке эксперимента);
в‑третьих, принятие в ноябре 2012 года концепции развития местного самоуправления в Республике Казахстан и проведение на ее основе в апреле 2013 года выборов акимов аулов (сел), аульных (сельских) округов, поселков и городов районного значения (при этом их избирали депутаты районных маслихатов).
В целом на сегодняшний день в Казахстане нет механизмов обеспечения реального участия граждан в осуществлении управления делами местного значения как составного элемента местного самоуправления (МСУ) и, как следствие, нет самого МСУ в его общепринятом понимании.
Установленные законом «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» права жителей городов и сельских населенных пунктов на проведение сходов и собраний сильно ограничены и зависят от разрешения местного или вышестоящего акима. А местные акимы, не будучи избранными непосредственно жителями, не являются реально подотчетными им по вопросам своей деятельности.
Так что общество в лице обычных граждан и их объединений практически ничего от такой децентрализации не получило. Другое дело, что в своих личных интересах ею давно уже активно пользуются акимы разных уровней и аффилированные с ними коммерческие структуры.
Показательно, что сам президент РК на совещании по развитию регионов, прошедшем 28 ноября 2012 года, отметил превращение некоторых акимов в «удельных князьков». Впрочем, это далеко не единственная и, наверное, не последняя подобная жесткая оценка главы государства в адрес своих подчиненных.
- Но почему казахстанские власти, на Ваш взгляд, не внедряют самоуправление по-настоящему? Что этому мешает?
- Во-первых, нежелание правящей элиты делиться своими властными полномочиями и ресурсами, которые она благодаря этим полномочиям контролирует.
Во-вторых, вполне обоснованные опасения руководства страны утратить контроль на местах в силу высокого уровня регионализма и родовых отношений среди местных элит. Достаточно здесь отметить ситуацию в Атырауской области в период руководства ею Бергея Рыскалиева и после его снятия с этой должности.
В‑третьих, низкий уровень политической культуры, гражданского сознания и персональной ответственности за развитие дел в стране в целом и в местах своего непосредственного проживания среди большинства казахстанцев.
Даже в рамках КСК многие люди ведут себя равнодушно к происходящему в их домах и во дворах. При таком отношении в случае введения того же МСУ есть риск, что всем по-прежнему будут заправлять все те же местные «князьки», но только теперь вообще никому не подчиняющиеся.
Так что в данной проблеме тесно переплелись ответственности руководства страны, местных элит и самого общества.
- Наша власть не редко говорит о том, что «западная» демократия не подходит к менталитету нашего народа и у нас свой тип демократии. Связаны ли, на Ваш взгляд, менталитет и самоуправление?
- Дело не в том, что менталитет казахстанского общества не соответствует стандартам «западной» демократии. Проблема в другом. Сознание и поведение многих казахстанцев обусловлены банальным потребительством, когда хочется удовлетворить всевозможные потребности по принципу «все и сразу».
Всеми правдами, а еще больше неправдами идет гонка за деньгами и прочими материальными благами. Отсюда, кстати, и практически непобедимая в нашей стране коррупция. Ее люди считают злом, когда у них вымогают взятки или откаты, но ставят на уровень добра, когда с ее помощью они решают различные вопросы.
В этих условиях в обществе растут бездуховность, апатия, безынициативность. Кроме самих себя и удовлетворения своих потребностей многих людей мало что интересует. Те же КСК можно было использовать как микромодель местного самоуправления и под их эгидой самостоятельно, совместными усилиями жильцов решать вопросы отдельных домов или жилищных комплексов и прилегающей к ним территории. Но именно такие КСК у нас весьма редки.
И отнюдь не только потому, что их полную противоположность возглавляют нерадивые и несменяемые председатели. Зачастую невозможно просто собрать всех членов данных КСК и избрать новое руководство. Люди заняты, им некогда, они не хотят… Вполне вероятно, что в случае введения местного самоуправления только единицы будут реально в нем участвовать.
Скорее нет, чем да
- А как можно было бы организовать самоуправление в регионах, если бы наша власть захотела на это пойти?
- Власть вполне может ввести местное самоуправление с выборными населением органами для начала в сельских населенных пунктах и под своим контролем, касающимся главным образом соблюдения этими органами действующего законодательства. В городах же можно принять меры по улучшению работы тех же КСК, а также стимулированию институтов гражданского общества по осуществлению общественного контроля за работой местных акимов.
Прежде всего это позволит вовлечь граждан в процесс реализации конкретных дел по развитию территории непосредственного проживания, повысить их инициативность. Государству же будет выгодно несколько разгрузить себя, передав ответственность за положение дел на данных территориях институтам самоуправления. Тем более что многие чиновники и так не хотят работать на общество и страну.
Другое дело, что государство должно создать для институтов МСУ необходимые условия, включая предоставление им материальных ресурсов.
- В общем, из Ваших слов вытекает, что децентрализация в ближайшие годы нам не светит?
- Концепция развития местного самоуправления у нас есть, и она предусматривает различные меры в данном направлении до 2020 года. В частности, после 2014 года «будут рассмотрены вопросы дальнейшего разграничения функций местного государственного управления и самоуправления (с передачей функций), проработаны вопросы формирования бюджета и собственности органов самоуправления, а также оптимизации административно-территориальных единиц на уровне сельских округов (с целью увеличения потенциала для формирования полноценного местного самоуправления)».
Однако если все это будет двигаться так же, как и до сих пор, то ни о каком реальном самоуправлении по-прежнему речи идти не будет.
Не исключено также, что по мере приближения времени будущего транзита (перехода) верховной власти руководство Казахстана пойдет на проведение определенных политических реформ, в том числе предполагающих внесение поправок в Конституцию РК. Возможно, что какие-то из них коснутся и вопросов децентрализации.
Хотя, с другой стороны, если процесс транзита будет довольно сложным, то в таком случае власти, наоборот, пойдут на усиление контроля над регионами во избежание нежелательных эксцессов оттуда. Поэтому перспективы децентрализации весьма туманны.
Источник: Ежемесячная газета “С пером и шпагой!” № 6 (78) от 4 июля 2014 года