Ниже процитируем ключевые пункты на эту тему из обзора доклада* на русском языке. (Читайте также по этой теме наши предыдущие статьи Откуда берутся революции, Что тормозит движение вперед и О роли элит в госуправлении).
- Сообщество, занимающееся проблемами развития, направляет значительную часть своих усилий в сфере проведения реформ на поиск решений на основе передовой практики и на наращивание потенциала, необходимого для их осуществления. Потенциал, который зачастую рассматривается в качестве необходимого условия эффективной политики, безусловно, важен, и во многих случаях он даже представляет собой основной сдерживающий фактор. В конкретный момент времени его можно уподобить “наличному запасу”. Но вопрос о том, как и где использовать этот потенциал, также решается в процессе переговоров. Даже при наличии материального и административного потенциала меры политики могут все же оказаться неэффективными, если у группы с достаточно сильной переговорной позицией отсутствуют стимулы к тому, чтобы добиваться осуществления этих мер”.
- “Таким образом, одних только инвестиций в наращивание потенциала может оказаться недостаточно. Для разработки мер политики, призванных улучшить положение дел в области безопасности, экономического роста и социальной справедливости, необходимо понимать расстановку сил основных субъектов. При наличии влиятельных субъектов, способных блокировать или подрывать меры политики, меры, оптимальные со строго экономической точки зрения (наилучшие меры политики), могут не являться достижимым оптимумом (квазиоптимальными, но осуществимыми). Даже если осуществление мер политики, представляющихся наилучшими с экономической точки зрения, на данный момент и реально, их результаты могут оказаться для общества неудовлетворительными, если они негативно повлияют на равновесие сил”.
- “Если рассматривать усилия по наращиванию способности учреждений эффективно обеспечивать приверженность, координацию и сотрудничество сквозь призму асимметрии власти, то такие меры ставят под вопрос многие традиционные практические приемы сообщества, занимающегося проблемами развития. Тем, кто хотел бы разрабатывать более действенные меры политики, может быть полезно понять, каким образом распределение власти на арене политических действий может влиять на разработку и реализацию мер политики, и задуматься над путями изменения самой этой арены, чтобы она позволяла расширить спектр осуществимых мер политики.
- Характер политической арены изменяется тогда, когда изменяется состав тех, кто может принимать участие в процессе принятия решений (состязательность на политической арене), когда претерпевают изменения стимулы к преследованию тех или иных целей, и когда меняются предпочтения и убеждения сторон. Для примера рассмотрим, в каких случаях страны демонстрируют большую или меньшую эффективность при перераспределении доходов в рамках налогово-бюджетной системы. Средний показатель неравенства (отражением которого служит коэффициент Джини), рассчитываемый на основании рыночного дохода физических лиц, составляет 0,47 для развитых стран и 0,52 для развивающихся стран. С учетом налогов и пособий соответствующие коэффициенты снижаются, соответственно, до 0,31 и 0,50. С учетом услуг, предоставляемых государством (прежде всего, образования и здравоохранения), неравенство сокращается еще заметнее – до 0,22 в развитых странах и до 0,42 в развивающихся. Определение количественно измеримого потенциала этих стран в области перераспределения может быть разным. Его можно рассматривать как относительную способность различных субъектов влиять на решения о распределении средств в данной стране и оспаривать их. Его можно рассматривать как стимулы для правительств уделять более пристальное внимание сбору налогов и распределению расходов – чем больше существует сдержек и противовесов для власти, тем в большей мере осуществляется перераспределение. Или же его можно рассматривать как предпочтения в отношении перераспределения в данной стране.
- Состязательность. Кто имеет возможность действовать на политической арене, и кто такой возможности лишен – зависит от соотношения сил, то есть, от степени влияния различных участников, и от факторов, препятствующих доступу на эту арену (то есть, от того, насколько состязательным является этот процесс). Более состязательной политическая арена является в том случае, если действующие на ней субъекты или группы, имеющие основания для участия в процессе принятия решений, имеют возможность выражать свои интересы и осуществлять влияние. Поскольку состязательность определяет, кто является участником переговоров, а кто от такого участия отстранен, она тесно связана с понятием инклюзивности. Однако она делает акцент и на факторах, препятствующих доступу на политическую арену. Хотя включение большего числа сторон в процесс принятия решений не всегда гарантирует принятие более оптимальных решений, политическая арена с более высокой степенью состязательности, как правило, ассоциируется с более высоким уровнем легитимности и сотрудничества. Когда имеется больше возможностей для оспаривания процедур разработки и принятия мер политики, эти меры воспринимаются как более “справедливые” и способствуют более эффективному сотрудничеству.
- Стимулы. Приверженность на политической арене определяется, прежде всего, теми стимулами, которые побуждают субъектов выполнять соглашения. Для обеспечения приверженности необходима последовательность в постоянно меняющихся обстоятельствах. Соответственно, наличие у субъектов мотивации придерживаться договоренностей является важнейшим условием эффективной разработки и осуществления мер политики. Более действенные стимулы к обеспечению подотчетности разработчиков политики могут усиливать и добровольное соблюдение установленных правил, поскольку регулярное выполнение обещанного помогает укрепить доверие к институтам.
- Предпочтения и убеждения. Предпочтения и убеждения субъектов, принимающих решения, влияют на то, в какой степени результаты переговорного процесса способствуют повышению благосостояния, и насколько полно учитываются интересы тех, кто обладает меньшим влиянием. Так, например, агрегирование предпочтений может повышать степень их наглядности. Поскольку предпочтения и убеждения субъектов определяют их политические цели, важным условием эффективности политики является координация ожиданий этих субъектов”.
- “Соглашения о разделении власти, приводящие к установлению мира и безопасности, как правило, заключаются элитами. Такие договоренности способствуют поведению, основанному на принципах сотрудничества и поддержки: они создают для элит стимулы к достижению компромиссов друг с другом и к внушению своим сторонникам принципов инклюзивности, а также открывают альтернативные пути для борьбы за власть”.
- “Достижимые меры политики могут способствовать снижению уровня узурпации и последующему улучшению экономического роста. Безопасность является необходимым условием благосостояния, но этого недостаточно – далее должен начаться экономический рост. Что касается экономического роста, то, если велика угроза узурпации меры политики, считающиеся оптимальными с точки зрения экономической эффективности, могут оказаться менее достижимыми, нежели квазиоптимальные.
- Поэтому принятие осуществимого квазиоптимального плана может оказаться более эффективным, чем выбор политики, производящей впечатление оптимальной, но при этом подверженной узурпации. Кроме того, при рассмотрении перспективных альтернативных вариантов политики вероятность ее узурпации в будущем можно снизить, предусмотрев потенциальное воздействие политики на распределение возможностей принятия решений между затронутыми субъектами.
- Показателен опыт перехода Российской Федерации и восточноевропейских стран к рыночной экономике. Руководствуясь доминировавшим в то время в области экономики утверждением, согласно которому приватизация государственных предприятий (ГП) является задачей первоочередной важности для повышения экономической эффективности, Россия и многие восточноевропейские страны сосредоточились на проведении быстрой, крупномасштабной приватизации своих ГП. Хотя с чисто экономической точки зрения такой подход мог казаться оправданным, способ проведения приватизации привел к образованию нового класса олигархов, выступавших против реформ следующего поколения, направленных на поощрение конкуренции. В результате в экономике многих из этих стран продолжается борьба с неэффективностью и проявлениями олигополии в ряде отраслей промышленности.
- Это согласуется с утверждением, согласно которому реформы, способствовавшие начальной концентрации выгод, могут приводить к тому, что субъекты, добившиеся успеха на раннем этапе, решительно противятся дальнейшим реформам. Напротив, Польша приняла решение изначально сосредоточиться на реформах, облегчавших новым фирмам вход на рынок, и проводить постепенную приватизацию существующих компаний. Такая последовательность действий привела к появлению совокупности молодых фирм, объединенных заинтересованностью в проведении дальнейших реформ, и к предотвращению внезапного возникновения влиятельной группы крупных фирм, которая могла бы заблокировать проведение реформ”.
Одной из ключевых проблем Акорды сегодня является то, что казахстанцы в массе своей никак не соотносят политические инициативы властей и свое собственное личное благополучие. Как следствие, в попытках ускорения социально-экономического развития страны принимает активное участие крайне ограниченное число людей, причем и среди них большинство делает это не по собственной инициативе, а по служебной необходимости. В итоге все попытки власти успешно проваливаются.
Такова историческая плата (расплата) за попытки Акорды воспитать нового человека, который будет проявлять активность в любой сфере, кроме политической. Поэтому казахстанской элите нужно прочитать и осознать следующие утверждения из доклада Всемирного банка:
«Даже при наличии материального и административного потенциала меры политики могут все же оказаться неэффективными, если у группы с достаточно сильной переговорной позицией отсутствуют стимулы к тому, чтобы добиваться осуществления этих мер”
и
“Тем, кто хотел бы разрабатывать более действенные меры политики, может быть полезно понять, каким образом распределение власти на арене политических действий может влиять на разработку и реализацию мер политики, и задуматься над путями изменения самой этой арены, чтобы она позволяла расширить спектр осуществимых мер политики”.
Очевидно (и эксперты Всемирного банка это подтверждают), что: «Хотя включение большего числа сторон в процесс принятия решений не всегда гарантирует принятие более оптимальных решений, политическая арена с более высокой степенью состязательности, как правило, ассоциируется с более высоким уровнем легитимности и сотрудничества”.
Потому что: “Когда имеется больше возможностей для оспаривания процедур разработки и принятия мер политики, эти меры воспринимаются как более “справедливые” и способствуют более эффективному сотрудничеству”.
В докладе Всемирного банка о мировом развитии 2017 есть также очень важное замечание относительно разницы в характере приватизации в 90‑х годах прошлого века в России и Польше. Мы процитировали его выше. Развивая эту мысль, можно предположить, что очевидная разница между политическими системами и практикой в России и Казахстане, которые при всей своей схожести тем не менее отличаются, объясняется во многом именно качеством процесса первоначального накопления капитала в стране.
Да, в России приватизация носила ярко выраженный олигархический характер, но, тем не менее, в ней активно участвовала основная масса населения. Конечно, большинство россиян получили в собственность только жилье, в котором проживали, и ваучеры, но это существенно больше, чем обрело большинство казахстанцев, потому что приватизационные купоны в Казахстане, в отличие от ваучеров в России, свободно не обращались и в итоге превратились из условных активов в безусловные потери. Плюс в Казахстане приватизация по индивидуальным проектам носила еще более олигархический характер.
В результате сегодня в России есть контрэлита, политическая оппозиция, как системная, так и несистемная, гражданское общество, активный неправительственный сектор. Да, они находятся под давлением со стороны Кремля, и это давление в последние годы заметно усилилось, но выйти на тот же митинг в России куда безопаснее и проще, чем в Казахстане, поскольку их чаще санкционируют, реже разгоняют и репрессируют их организаторов.
Возможно, что это результат не только того, что Россия больше Казахстана по численности населения, но и того, что в России внутриполитической сбалансированности и разумности во внутренней политике со стороны правящей элиты куда больше. А последнее является следствием того, что она меньше боится народа и ответственности за содеянное.
*Всемирный банк. 2017 год. Доклад о мировом развитии 2017. Государственное управление и закон. Обзор. Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. Лицензия: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO
Оригинал статьи: The expert communication channel of Central Asia region Kazakhstan 2.0