Инвестиции не заменят политических реформ

Доклад Все­мир­но­го бан­ка о миро­вом раз­ви­тии 2017: «Госу­дар­ствен­ное управ­ле­ние и закон» обра­ща­ет вни­ма­ние раз­ви­ва­ю­щих­ся госу­дарств и их элит на то, что недо­ста­точ­но одних инве­сти­ций, что­бы обес­пе­чить уско­рен­ное раз­ви­тие наци­о­наль­ных эко­но­мик и их пере­вод на совре­мен­ные рель­сы, нуж­ны так­же поли­ти­че­ские реформы.

Ниже про­ци­ти­ру­ем клю­че­вые пунк­ты на эту тему из обзо­ра докла­да* на рус­ском язы­ке. (Читай­те так­же по этой теме наши преды­ду­щие ста­тьи Отку­да берут­ся рево­лю­цииЧто тор­мо­зит дви­же­ние впе­ред и О роли элит в госу­прав­ле­нии). 

  • Сооб­ще­ство, зани­ма­ю­ще­е­ся про­бле­ма­ми раз­ви­тия, направ­ля­ет зна­чи­тель­ную часть сво­их уси­лий в сфе­ре про­ве­де­ния реформ на поиск реше­ний на осно­ве пере­до­вой прак­ти­ки и на нара­щи­ва­ние потен­ци­а­ла, необ­хо­ди­мо­го для их осу­ществ­ле­ния. Потен­ци­ал, кото­рый зача­стую рас­смат­ри­ва­ет­ся в каче­стве необ­хо­ди­мо­го усло­вия эффек­тив­ной поли­ти­ки, без­услов­но, важен, и во мно­гих слу­ча­ях он даже пред­став­ля­ет собой основ­ной сдер­жи­ва­ю­щий фак­тор. В кон­крет­ный момент вре­ме­ни его мож­но упо­до­бить “налич­но­му запа­су”. Но вопрос о том, как и где исполь­зо­вать этот потен­ци­ал, так­же реша­ет­ся в про­цес­се пере­го­во­ров. Даже при нали­чии мате­ри­аль­но­го и адми­ни­стра­тив­но­го потен­ци­а­ла меры поли­ти­ки могут все же ока­зать­ся неэф­фек­тив­ны­ми, если у груп­пы с доста­точ­но силь­ной пере­го­вор­ной пози­ци­ей отсут­ству­ют сти­му­лы к тому, что­бы доби­вать­ся осу­ществ­ле­ния этих мер”.
  • “Таким обра­зом, одних толь­ко инве­сти­ций в нара­щи­ва­ние потен­ци­а­ла может ока­зать­ся недо­ста­точ­но. Для раз­ра­бот­ки мер поли­ти­ки, при­зван­ных улуч­шить поло­же­ние дел в обла­сти без­опас­но­сти, эко­но­ми­че­ско­го роста и соци­аль­ной спра­вед­ли­во­сти, необ­хо­ди­мо пони­мать рас­ста­нов­ку сил основ­ных субъ­ек­тов. При нали­чии вли­я­тель­ных субъ­ек­тов, спо­соб­ных бло­ки­ро­вать или под­ры­вать меры поли­ти­ки, меры, опти­маль­ные со стро­го эко­но­ми­че­ской точ­ки зре­ния (наи­луч­шие меры поли­ти­ки), могут не являть­ся дости­жи­мым опти­му­мом (ква­зи­оп­ти­маль­ны­ми, но осу­ще­стви­мы­ми). Даже если осу­ществ­ле­ние мер поли­ти­ки, пред­став­ля­ю­щих­ся наи­луч­ши­ми с эко­но­ми­че­ской точ­ки зре­ния, на дан­ный момент и реаль­но, их резуль­та­ты могут ока­зать­ся для обще­ства неудо­вле­тво­ри­тель­ны­ми, если они нега­тив­но повли­я­ют на рав­но­ве­сие сил”.
  • “Если рас­смат­ри­вать уси­лия по нара­щи­ва­нию спо­соб­но­сти учре­жде­ний эффек­тив­но обес­пе­чи­вать при­вер­жен­ность, коор­ди­на­цию и сотруд­ни­че­ство сквозь приз­му асим­мет­рии вла­сти, то такие меры ста­вят под вопрос мно­гие тра­ди­ци­он­ные прак­ти­че­ские при­е­мы сооб­ще­ства, зани­ма­ю­ще­го­ся про­бле­ма­ми раз­ви­тия. Тем, кто хотел бы раз­ра­ба­ты­вать более дей­ствен­ные меры поли­ти­ки, может быть полез­но понять, каким обра­зом рас­пре­де­ле­ние вла­сти на арене поли­ти­че­ских дей­ствий может вли­ять на раз­ра­бот­ку и реа­ли­за­цию мер поли­ти­ки, и заду­мать­ся над путя­ми изме­не­ния самой этой аре­ны, что­бы она поз­во­ля­ла рас­ши­рить спектр осу­ще­стви­мых мер политики.
  • Харак­тер поли­ти­че­ской аре­ны изме­ня­ет­ся тогда, когда изме­ня­ет­ся состав тех, кто может при­ни­мать уча­стие в про­цес­се при­ня­тия реше­ний (состя­за­тель­ность на поли­ти­че­ской арене), когда пре­тер­пе­ва­ют изме­не­ния сти­му­лы к пре­сле­до­ва­нию тех или иных целей, и когда меня­ют­ся пред­по­чте­ния и убеж­де­ния сто­рон. Для при­ме­ра рас­смот­рим, в каких слу­ча­ях стра­ны демон­стри­ру­ют боль­шую или мень­шую эффек­тив­ность при пере­рас­пре­де­ле­нии дохо­дов в рам­ках нало­го­во-бюд­жет­ной систе­мы. Сред­ний пока­за­тель нера­вен­ства (отра­же­ни­ем кото­ро­го слу­жит коэф­фи­ци­ент Джи­ни), рас­счи­ты­ва­е­мый на осно­ва­нии рыноч­но­го дохо­да физи­че­ских лиц, состав­ля­ет 0,47 для раз­ви­тых стран и 0,52 для раз­ви­ва­ю­щих­ся стран. С уче­том нало­гов и посо­бий соот­вет­ству­ю­щие коэф­фи­ци­ен­ты сни­жа­ют­ся, соот­вет­ствен­но, до 0,31 и 0,50. С уче­том услуг, предо­став­ля­е­мых госу­дар­ством (преж­де все­го, обра­зо­ва­ния и здра­во­охра­не­ния), нера­вен­ство сокра­ща­ет­ся еще замет­нее – до 0,22 в раз­ви­тых стра­нах и до 0,42 в раз­ви­ва­ю­щих­ся. Опре­де­ле­ние коли­че­ствен­но изме­ри­мо­го потен­ци­а­ла этих стран в обла­сти пере­рас­пре­де­ле­ния может быть раз­ным. Его мож­но рас­смат­ри­вать как отно­си­тель­ную спо­соб­ность раз­лич­ных субъ­ек­тов вли­ять на реше­ния о рас­пре­де­ле­нии средств в дан­ной стране и оспа­ри­вать их. Его мож­но рас­смат­ри­вать как сти­му­лы для пра­ви­тельств уде­лять более при­сталь­ное вни­ма­ние сбо­ру нало­гов и рас­пре­де­ле­нию рас­хо­дов – чем боль­ше суще­ству­ет сдер­жек и про­ти­во­ве­сов для вла­сти, тем в боль­шей мере осу­ществ­ля­ет­ся пере­рас­пре­де­ле­ние. Или же его мож­но рас­смат­ри­вать как пред­по­чте­ния в отно­ше­нии пере­рас­пре­де­ле­ния в дан­ной стране.
  • Состя­за­тель­ность. Кто име­ет воз­мож­ность дей­ство­вать на поли­ти­че­ской арене, и кто такой воз­мож­но­сти лишен – зави­сит от соот­но­ше­ния сил, то есть, от сте­пе­ни вли­я­ния раз­лич­ных участ­ни­ков, и от фак­то­ров, пре­пят­ству­ю­щих досту­пу на эту аре­ну (то есть, от того, насколь­ко состя­за­тель­ным явля­ет­ся этот про­цесс). Более состя­за­тель­ной поли­ти­че­ская аре­на явля­ет­ся в том слу­чае, если дей­ству­ю­щие на ней субъ­ек­ты или груп­пы, име­ю­щие осно­ва­ния для уча­стия в про­цес­се при­ня­тия реше­ний, име­ют воз­мож­ность выра­жать свои инте­ре­сы и осу­ществ­лять вли­я­ние. Посколь­ку состя­за­тель­ность опре­де­ля­ет, кто явля­ет­ся участ­ни­ком пере­го­во­ров, а кто от тако­го уча­стия отстра­нен, она тес­но свя­за­на с поня­ти­ем инклю­зив­но­сти. Одна­ко она дела­ет акцент и на фак­то­рах, пре­пят­ству­ю­щих досту­пу на поли­ти­че­скую аре­ну. Хотя вклю­че­ние боль­ше­го чис­ла сто­рон в про­цесс при­ня­тия реше­ний не все­гда гаран­ти­ру­ет при­ня­тие более опти­маль­ных реше­ний, поли­ти­че­ская аре­на с более высо­кой сте­пе­нью состя­за­тель­но­сти, как пра­ви­ло, ассо­ци­и­ру­ет­ся с более высо­ким уров­нем леги­тим­но­сти и сотруд­ни­че­ства. Когда име­ет­ся боль­ше воз­мож­но­стей для оспа­ри­ва­ния про­це­дур раз­ра­бот­ки и при­ня­тия мер поли­ти­ки, эти меры вос­при­ни­ма­ют­ся как более “спра­вед­ли­вые” и спо­соб­ству­ют более эффек­тив­но­му сотрудничеству.
  • Сти­му­лы. При­вер­жен­ность на поли­ти­че­ской арене опре­де­ля­ет­ся, преж­де все­го, теми сти­му­ла­ми, кото­рые побуж­да­ют субъ­ек­тов выпол­нять согла­ше­ния. Для обес­пе­че­ния при­вер­жен­но­сти необ­хо­ди­ма после­до­ва­тель­ность в посто­ян­но меня­ю­щих­ся обсто­я­тель­ствах. Соот­вет­ствен­но, нали­чие у субъ­ек­тов моти­ва­ции при­дер­жи­вать­ся дого­во­рен­но­стей явля­ет­ся важ­ней­шим усло­ви­ем эффек­тив­ной раз­ра­бот­ки и осу­ществ­ле­ния мер поли­ти­ки. Более дей­ствен­ные сти­му­лы к обес­пе­че­нию под­от­чет­но­сти раз­ра­бот­чи­ков поли­ти­ки могут уси­ли­вать и доб­ро­воль­ное соблю­де­ние уста­нов­лен­ных пра­вил, посколь­ку регу­ляр­ное выпол­не­ние обе­щан­но­го помо­га­ет укре­пить дове­рие к институтам.
  • Пред­по­чте­ния и убеж­де­ния. Пред­по­чте­ния и убеж­де­ния субъ­ек­тов, при­ни­ма­ю­щих реше­ния, вли­я­ют на то, в какой сте­пе­ни резуль­та­ты пере­го­вор­но­го про­цес­са спо­соб­ству­ют повы­ше­нию бла­го­со­сто­я­ния, и насколь­ко пол­но учи­ты­ва­ют­ся инте­ре­сы тех, кто обла­да­ет мень­шим вли­я­ни­ем. Так, напри­мер, агре­ги­ро­ва­ние пред­по­чте­ний может повы­шать сте­пень их нагляд­но­сти. Посколь­ку пред­по­чте­ния и убеж­де­ния субъ­ек­тов опре­де­ля­ют их поли­ти­че­ские цели, важ­ным усло­ви­ем эффек­тив­но­сти поли­ти­ки явля­ет­ся коор­ди­на­ция ожи­да­ний этих субъектов”.
  • “Согла­ше­ния о раз­де­ле­нии вла­сти, при­во­дя­щие к уста­нов­ле­нию мира и без­опас­но­сти, как пра­ви­ло, заклю­ча­ют­ся эли­та­ми. Такие дого­во­рен­но­сти спо­соб­ству­ют пове­де­нию, осно­ван­но­му на прин­ци­пах сотруд­ни­че­ства и под­держ­ки: они созда­ют для элит сти­му­лы к дости­же­нию ком­про­мис­сов друг с дру­гом и к вну­ше­нию сво­им сто­рон­ни­кам прин­ци­пов инклю­зив­но­сти, а так­же откры­ва­ют аль­тер­на­тив­ные пути для борь­бы за власть”.
  • “Дости­жи­мые меры поли­ти­ки могут спо­соб­ство­вать сни­же­нию уров­ня узур­па­ции и после­ду­ю­ще­му улуч­ше­нию эко­но­ми­че­ско­го роста. Без­опас­ность явля­ет­ся необ­хо­ди­мым усло­ви­ем бла­го­со­сто­я­ния, но это­го недо­ста­точ­но – далее дол­жен начать­ся эко­но­ми­че­ский рост. Что каса­ет­ся эко­но­ми­че­ско­го роста, то, если вели­ка угро­за узур­па­ции меры поли­ти­ки, счи­та­ю­щи­е­ся опти­маль­ны­ми с точ­ки зре­ния эко­но­ми­че­ской эффек­тив­но­сти, могут ока­зать­ся менее дости­жи­мы­ми, неже­ли квазиоптимальные.
  • Поэто­му при­ня­тие осу­ще­стви­мо­го ква­зи­оп­ти­маль­но­го пла­на может ока­зать­ся более эффек­тив­ным, чем выбор поли­ти­ки, про­из­во­дя­щей впе­чат­ле­ние опти­маль­ной, но при этом под­вер­жен­ной узур­па­ции. Кро­ме того, при рас­смот­ре­нии пер­спек­тив­ных аль­тер­на­тив­ных вари­ан­тов поли­ти­ки веро­ят­ность ее узур­па­ции в буду­щем мож­но сни­зить, преду­смот­рев потен­ци­аль­ное воз­дей­ствие поли­ти­ки на рас­пре­де­ле­ние воз­мож­но­стей при­ня­тия реше­ний меж­ду затро­ну­ты­ми субъектами.
  • Пока­за­те­лен опыт пере­хо­да Рос­сий­ской Феде­ра­ции и восточ­но­ев­ро­пей­ских стран к рыноч­ной эко­но­ми­ке. Руко­вод­ству­ясь доми­ни­ро­вав­шим в то вре­мя в обла­сти эко­но­ми­ки утвер­жде­ни­ем, соглас­но кото­ро­му при­ва­ти­за­ция госу­дар­ствен­ных пред­при­я­тий (ГП) явля­ет­ся зада­чей пер­во­оче­ред­ной важ­но­сти для повы­ше­ния эко­но­ми­че­ской эффек­тив­но­сти, Рос­сия и мно­гие восточ­но­ев­ро­пей­ские стра­ны сосре­до­то­чи­лись на про­ве­де­нии быст­рой, круп­но­мас­штаб­ной при­ва­ти­за­ции сво­их ГП. Хотя с чисто эко­но­ми­че­ской точ­ки зре­ния такой под­ход мог казать­ся оправ­дан­ным, спо­соб про­ве­де­ния при­ва­ти­за­ции при­вел к обра­зо­ва­нию ново­го клас­са оли­гар­хов, высту­пав­ших про­тив реформ сле­ду­ю­ще­го поко­ле­ния, направ­лен­ных на поощ­ре­ние кон­ку­рен­ции. В резуль­та­те в эко­но­ми­ке мно­гих из этих стран про­дол­жа­ет­ся борь­ба с неэф­фек­тив­но­стью и про­яв­ле­ни­я­ми оли­го­по­лии в ряде отрас­лей промышленности.
  • Это согла­су­ет­ся с утвер­жде­ни­ем, соглас­но кото­ро­му рефор­мы, спо­соб­ство­вав­шие началь­ной кон­цен­тра­ции выгод, могут при­во­дить к тому, что субъ­ек­ты, добив­ши­е­ся успе­ха на ран­нем эта­пе, реши­тель­но про­ти­вят­ся даль­ней­шим рефор­мам. Напро­тив, Поль­ша при­ня­ла реше­ние изна­чаль­но сосре­до­то­чить­ся на рефор­мах, облег­чав­ших новым фир­мам вход на рынок, и про­во­дить посте­пен­ную при­ва­ти­за­цию суще­ству­ю­щих ком­па­ний. Такая после­до­ва­тель­ность дей­ствий при­ве­ла к появ­ле­нию сово­куп­но­сти моло­дых фирм, объ­еди­нен­ных заин­те­ре­со­ван­но­стью в про­ве­де­нии даль­ней­ших реформ, и к предот­вра­ще­нию вне­зап­но­го воз­ник­но­ве­ния вли­я­тель­ной груп­пы круп­ных фирм, кото­рая мог­ла бы забло­ки­ро­вать про­ве­де­ние реформ”.

Одной из клю­че­вых про­блем Акор­ды сего­дня явля­ет­ся то, что казах­стан­цы в мас­се сво­ей никак не соот­но­сят поли­ти­че­ские ини­ци­а­ти­вы вла­стей и свое соб­ствен­ное лич­ное бла­го­по­лу­чие. Как след­ствие, в попыт­ках уско­ре­ния соци­аль­но-эко­но­ми­че­ско­го раз­ви­тия стра­ны при­ни­ма­ет актив­ное уча­стие крайне огра­ни­чен­ное чис­ло людей, при­чем и сре­ди них боль­шин­ство дела­ет это не по соб­ствен­ной ини­ци­а­ти­ве, а по слу­жеб­ной необ­хо­ди­мо­сти. В ито­ге все попыт­ки вла­сти успеш­но проваливаются.

Тако­ва исто­ри­че­ская пла­та (рас­пла­та) за попыт­ки Акор­ды вос­пи­тать ново­го чело­ве­ка, кото­рый будет про­яв­лять актив­ность в любой сфе­ре, кро­ме поли­ти­че­ской. Поэто­му казах­стан­ской эли­те нуж­но про­чи­тать и осо­знать сле­ду­ю­щие утвер­жде­ния из докла­да Все­мир­но­го банка:

«Даже при нали­чии мате­ри­аль­но­го и адми­ни­стра­тив­но­го потен­ци­а­ла меры поли­ти­ки могут все же ока­зать­ся неэф­фек­тив­ны­ми, если у груп­пы с доста­точ­но силь­ной пере­го­вор­ной пози­ци­ей отсут­ству­ют сти­му­лы к тому, что­бы доби­вать­ся осу­ществ­ле­ния этих мер”

и

“Тем, кто хотел бы раз­ра­ба­ты­вать более дей­ствен­ные меры поли­ти­ки, может быть полез­но понять, каким обра­зом рас­пре­де­ле­ние вла­сти на арене поли­ти­че­ских дей­ствий может вли­ять на раз­ра­бот­ку и реа­ли­за­цию мер поли­ти­ки, и заду­мать­ся над путя­ми изме­не­ния самой этой аре­ны, что­бы она поз­во­ля­ла рас­ши­рить спектр осу­ще­стви­мых мер политики”.

Оче­вид­но (и экс­пер­ты Все­мир­но­го бан­ка это под­твер­жда­ют), что: «Хотя вклю­че­ние боль­ше­го чис­ла сто­рон в про­цесс при­ня­тия реше­ний не все­гда гаран­ти­ру­ет при­ня­тие более опти­маль­ных реше­ний, поли­ти­че­ская аре­на с более высо­кой сте­пе­нью состя­за­тель­но­сти, как пра­ви­ло, ассо­ци­и­ру­ет­ся с более высо­ким уров­нем леги­тим­но­сти и сотрудничества”.

Пото­му что: “Когда име­ет­ся боль­ше воз­мож­но­стей для оспа­ри­ва­ния про­це­дур раз­ра­бот­ки и при­ня­тия мер поли­ти­ки, эти меры вос­при­ни­ма­ют­ся как более “спра­вед­ли­вые” и спо­соб­ству­ют более эффек­тив­но­му сотрудничеству”.

В докла­де Все­мир­но­го бан­ка о миро­вом раз­ви­тии 2017 есть так­же очень важ­ное заме­ча­ние отно­си­тель­но раз­ни­цы в харак­те­ре при­ва­ти­за­ции в 90‑х годах про­шло­го века в Рос­сии и Поль­ше. Мы про­ци­ти­ро­ва­ли его выше. Раз­ви­вая эту мысль, мож­но пред­по­ло­жить, что оче­вид­ная раз­ни­ца  меж­ду поли­ти­че­ски­ми систе­ма­ми и прак­ти­кой в Рос­сии и Казах­стане, кото­рые при всей   сво­ей схо­же­сти тем не менее отли­ча­ют­ся, объ­яс­ня­ет­ся во мно­гом имен­но каче­ством про­цес­са пер­во­на­чаль­но­го накоп­ле­ния капи­та­ла в стране.

Да, в Рос­сии при­ва­ти­за­ция носи­ла ярко выра­жен­ный оли­гар­хи­че­ский харак­тер, но, тем не менее, в ней актив­но участ­во­ва­ла основ­ная мас­са насе­ле­ния. Конеч­но, боль­шин­ство рос­си­ян полу­чи­ли в соб­ствен­ность толь­ко жилье, в кото­ром про­жи­ва­ли, и вауче­ры, но это суще­ствен­но боль­ше, чем обре­ло боль­шин­ство казах­стан­цев, пото­му что при­ва­ти­за­ци­он­ные купо­ны в Казах­стане, в отли­чие от вауче­ров в Рос­сии, сво­бод­но не обра­ща­лись и в ито­ге пре­вра­ти­лись из услов­ных акти­вов в без­услов­ные поте­ри. Плюс в Казах­стане при­ва­ти­за­ция по инди­ви­ду­аль­ным про­ек­там носи­ла еще более оли­гар­хи­че­ский характер.

В резуль­та­те сего­дня в Рос­сии есть кон­тр­э­ли­та, поли­ти­че­ская оппо­зи­ция, как систем­ная, так и неси­стем­ная, граж­дан­ское обще­ство, актив­ный непра­ви­тель­ствен­ный сек­тор. Да, они нахо­дят­ся под дав­ле­ни­ем со сто­ро­ны Крем­ля, и это дав­ле­ние в послед­ние годы замет­но уси­ли­лось, но вый­ти на тот же митинг в Рос­сии куда без­опас­нее и про­ще, чем в Казах­стане, посколь­ку их чаще санк­ци­о­ни­ру­ют, реже раз­го­ня­ют и репрес­си­ру­ют их организаторов.

Воз­мож­но, что это резуль­тат не толь­ко того, что Рос­сия боль­ше Казах­ста­на по чис­лен­но­сти насе­ле­ния, но и того, что в Рос­сии внут­ри­по­ли­ти­че­ской сба­лан­си­ро­ван­но­сти и разум­но­сти во внут­рен­ней поли­ти­ке со сто­ро­ны пра­вя­щей эли­ты куда боль­ше.  А послед­нее явля­ет­ся след­стви­ем того, что  она мень­ше боит­ся наро­да и ответ­ствен­но­сти за содеянное.

*Все­мир­ный банк. 2017 год. Доклад о миро­вом раз­ви­тии 2017. Госу­дар­ствен­ное управ­ле­ние и закон.  Обзор. Все­мир­ный банк, Вашинг­тон, округ Колум­бия. Лицен­зия: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

Ори­ги­нал ста­тьи: The expert communication channel of Central Asia region Kazakhstan 2.0

Статьи по теме

Подарок Кулибаеву: 1,57 трлн тенге. Корни забастовок в коррупции. Тарифы Клебанова / Оразалы ЕРЖАНОВ

Общественный Фонд Elge Qaitaru требует расследования сделки АО «Казкоммерцбанк» и Кенеса Ракишева

Круглый стол по возврату активов