Противодействие глобальной клептократии: новая стратегия США по борьбе с авторитарной коррупцией
В наиболее полном из опубликованных исследований политики клептократии Нейт Сибли и Бен Джуда исследуют всепроникающую угрозу демократии, процветанию и безопасности, которую представляет глобализированная коррупция, и предлагают 70 рекомендаций для политиков США.
«Опасность стран, попавших в руки авторитарных клептократов, реальна, и опасность выходит за пределы страны. В самом деле, большинство угроз, с которыми сталкивается наш мир правового государства, исходит от стран, действующих без верховенства закона, которые являются источниками коррупции, автократии и беззакония ». — Сенатор Шелдон Уайтхаус, предисловие
Клептократия, или «воровское правление», слишком долго игнорировалась в основных дискуссиях о внешней политике. Его часто упускают из виду как второстепенный вопрос экономического развития: проблему для сторонников налоговой справедливости и иностранных гуманитарных работников. Однако на протяжении десятилетий он определял международную политику и глобальную среду безопасности. Администрация Байдена-Харриса получит беспрецедентную возможность — и уникальную ответственность — противостоять этой всепроникающей угрозе решительными действиями.
Этот шанс выпадает не сразу. После окончания холодной войны коррупция превратилась за пределы национальных границ в проблему почти невообразимых масштабов. По оценкам ООН, 1 триллион долларов выплачивается в виде взяток и еще 2,3 триллиона долларов ежегодно крадется. 1 Вашингтонский аналитический центр Global Financial Integrity считает коррупцию ключевым фактором в 8,7 триллиона долларов, который исчез из официальных отчетов о торговле между 135 развивающимися странами и 36 странами с развитой экономикой за 2008–2017 годы. 2
Клептократия — это бич для международного развития, управления и демократии, значительно ухудшающий условия жизни населения во всем мире. Международный валютный фонд подсчитал, что мировые налоговые поступления увеличились бы более чем на 1 триллион долларов в год, если бы все страны собирали налоги так же эффективно, как и страны с наименее коррумпированными правительствами, обеспечивая почти вдвое больше доходов, необходимых для достижения целей ООН в области устойчивого развития. 3 4
Эти цифры показывают, что коррупция в настоящее время является ключевой чертой финансовой глобализации. Тем не менее, они настолько обширны, что рискуют скрыть человеческую реальность жизни и смерти в обществах, где у государства отняли способность обеспечивать безопасность и удовлетворять другие основные потребности. Истинную цену клептократии исчислить нельзя в долларах, а в миллиардах жизней, которые были разрушены или потеряны в результате голода, насилия, жестокого обращения и отчаяния. По оценкам, 3,6 миллиона человек в год умирают от причин, вызванных коррупцией, в основном в наиболее уязвимых странах мира и беднейших слоях населения. 5 Пришло время действовать.
Помимо чисто гуманитарных соображений, не случайно самые коррумпированные лидеры мира также постоянно подрывают глобальную безопасность. Авторитаризм и коррупция слились в одну всеобъемлющую угрозу. Правящие элиты Китая, Ирана, Северной Кореи, России, Венесуэлы и других авторитарных режимов являются наиболее частыми нарушителями глобальной финансовой системы, сочетающими возможности незаконного самообогащения со злонамеренными геополитическими амбициями. Их коррумпированные чиновники обычно замешаны во взяточничестве, уклонении от санкций, краже интеллектуальной собственности и технологий, финансировании терроризма и другой преступной деятельности. Это инструменты внешней политики, которые неизбежно возникают из внутренних политических систем, сформированных эндемичной клептократией и поддерживаемых ею. Коррупция используется во всех таких режимах одновременно как инструмент репрессий,
Поэтому, как отметили в 2019 году сенатор Шелдон Уайтхаус и генерал Дэвид Петреус, «борьба с коррупцией — это больше, чем правовой и моральный вопрос; он стал стратегическим — и полем битвы в соревновании великих держав … Самоуспокоение по поводу взяточничества и клептократии за пределами США чревато соучастием в этом — с серьезными последствиями как для репутации страны за рубежом, так и для благополучия американцев дома. 6
Фактически, «слежение за деньгами» от дел о коррупции за рубежом часто приводило американских экспертов в неудобное положение. Слишком часто невольные или недобросовестные западные поставщики профессиональных услуг отмывают, скрывают и требуют прибыльных комиссионных от средств, полученных от транснациональной преступности и коррупции. Это не «плохие яблоки», а структурная проблема. Клептократия, поражающая развивающиеся страны и поддерживающая авторитарные режимы, не только облегчается, но и стимулируется оффшорными налоговыми убежищами и плохо регулируемыми крупными финансовыми центрами, некоторые из наиболее значимых из которых расположены в самих Соединенных Штатах. Таким образом, доходы клептократии также попадают в демократические общества, оказывая все более разрушительное воздействие на их собственные политические, правовые и финансовые институты.
Избранный президент Байден вступит в должность на фоне резкого изменения отношения к коррупции. Несмотря на секретность, окружающую темный мир транснациональной клептократии, в настоящее время растет осведомленность общественности о том, как это работает на практике. В 2016 году Панамские документы — утечка 11,5 миллионов документов из офшорной юридической фирмы Mossack Fonseca — позволили получить беспрецедентный взгляд на методы, используемые политическими элитами для перемещения необъяснимых богатств по всему миру. Благодаря новой совместной модели журналистских расследований подобные утечки появляются с поразительной частотой, в частности, «Райские документы» в 2017 году и утечки из Луанды в начале 2020 года. Файлы FinCEN подчеркнули проблемные отношения между финансовыми учреждениями, ответственными за сообщение о подозрительной финансовой деятельности, и правительственным учреждением с ограниченными ресурсами, которому поручено анализировать данные. О вредных последствиях транснациональной коррупции свидетельствует также серия резонансных уголовных дел за последние годы. К ним относятся скандал с 1MDB в Малайзии, судебное преследование различных высокопоставленных чиновников Венесуэлы и продолжающееся расследование предполагаемого отмывания денег украинским олигархом Игорем Коломойским. Совершенно очевидно, что расследование Специальным советом России вмешательства в президентские выборы в США в 2016 году открыло многим американцам глаза на финансовые затруднения между их собственной политической элитой и элитами некоторых из самых коррумпированных стран на Земле. О вредных последствиях транснациональной коррупции свидетельствует также серия резонансных уголовных дел за последние годы. К ним относятся скандал с 1MDB в Малайзии, судебное преследование различных высокопоставленных чиновников Венесуэлы и продолжающееся расследование предполагаемого отмывания денег украинским олигархом Игорем Коломойским. Совершенно очевидно, что расследование Специальным советом России вмешательства в президентские выборы в США в 2016 году открыло многим американцам глаза на финансовые затруднения между их собственной политической элитой и элитами некоторых из самых коррумпированных стран на Земле. О вредных последствиях транснациональной коррупции свидетельствует также серия резонансных уголовных дел за последние годы. К ним относятся скандал с 1MDB в Малайзии, судебное преследование различных высокопоставленных чиновников Венесуэлы и продолжающееся расследование предполагаемого отмывания денег украинским олигархом Игорем Коломойским. Совершенно очевидно, что расследование Специальным советом России вмешательства в президентские выборы в США в 2016 году открыло многим американцам глаза на финансовые затруднения между их собственной политической элитой и элитами некоторых из самых коррумпированных стран на Земле. и продолжающееся расследование предполагаемого отмывания денег украинским олигархом Игорем Коломойским. Совершенно очевидно, что расследование Специальным советом России вмешательства в президентские выборы в США в 2016 году открыло многим американцам глаза на финансовые затруднения между их собственной политической элитой и элитами некоторых из самых коррумпированных стран на Земле. и продолжающееся расследование предполагаемого отмывания денег украинским олигархом Игорем Коломойским. Совершенно очевидно, что расследование Специальным советом России вмешательства в президентские выборы в США в 2016 году открыло многим американцам глаза на финансовые затруднения между их собственной политической элитой и элитами некоторых из самых коррумпированных стран на Земле.
Это меняющееся восприятие транснациональной коррупции отражает острую стратегическую задачу, стоящую перед следующей администрацией. Клептократия продолжает опустошать развивающийся мир, подпитывая почти все серьезные угрозы глобальной безопасности, отравляя международные рынки и подрывая демократию. Эта проблема гораздо более серьезна и распространена, чем можно предположить из карикатур на деспотов времен холодной войны, копящих золотые слитки, или даже на российских «олигархов», наслаждающихся светской жизнью в Лондоне. В конечном счете, противодействие глобальной клептократии — это не вопрос борьбы с отдельными случаями коррупции по всему миру, а победа в соревновании за формирование глобальной экономики в 21 веке. Борьба с глобальной коррупцией — это не отвлечение от общения с Китаем, Россией и другими стратегическими конкурентами, а главное в них.
Время от времени серьезная угроза или кризис вынуждают правительство США исследовать системные уязвимости в своей собственной финансовой системе. В последние десятилетия 20-го века война с наркотиками привела к появлению новых юридических властей и беспрецедентных ресурсов у правоохранительных органов для борьбы с финансовыми доходами от преступной деятельности. Террористические атаки 11 сентября 2001 г. также привели к появлению новых полномочий, с помощью которых разведка и правоохранительные органы США могли преследовать спонсоров терроризма через все более изощренную глобальную финансовую систему. Сейчас мы сталкиваемся с не меньшим вызовом в виде враждебного Китая, намеревающегося изменить мировой порядок в своих интересах, враждебной России, склонной сеять раздор в рядах своих предполагаемых врагов, и более широких потрясений продолжающейся геополитической перестройки.
Подход Соединенных Штатов к транснациональной коррупции и другим формам незаконного финансирования не всегда отставал. В 1977 году Америка стала первой страной, которая запретила своим компаниям давать взятки иностранным чиновникам на основании знаменательного Закона о борьбе с коррупцией за рубежом. В 1986 году он стал первой страной, криминализирующей отмывание денег на федеральном уровне. В 2010 году он запустил специальную межведомственную инициативу по возвращению активов клептократии. А в 2016 году она стала первой страной, которая ввела санкции против нарушений прав человека и коррупции в форме Глобального закона Магнитского. Работая на многосторонней основе, США сыграли ведущую роль в создании Целевой группы по финансовым мероприятиям (1989 г.), а также в формировании ОЭСР.Конвенция о борьбе со взяточничеством (1997 г.), Конвенция ООН против коррупции (2003 г.) и другие важные международные соглашения. Президент Джордж Буш представил Национальную стратегию интернационализации усилий против клептократии еще в 2006 году, а президент Барак Обама объявил в 2014 году Глобальную программу США по борьбе с коррупцией. Эти и многие другие примеры показывают, что Соединенные Штаты могут больше, чем любая другая страна. вводить новшества, адаптироваться и вести за собой остальной мир в борьбе с клептократией, если она того пожелает.
Действительно, Америка обладает уникальной способностью и особой ответственностью бороться с клептократией и другими формами незаконного финансирования. Это потому, что только Соединенные Штаты обладают «непомерной привилегией» экономической гегемонии при контроле за мировой резервной валютой. Это дает правительству США огромное политическое влияние во всем мире и означает, что даже кажущиеся незначительными меры регулирования, принятые в Вашингтоне, округ Колумбия, могут вызвать потрясение во всей мировой финансовой системе.
Администрация Байдена-Харриса должна использовать эту власть, чтобы вызвать еще один трансформационный момент в многолетней борьбе Америки с коррупцией. Обнадеживает то, что избранный президент фактически уже сделал это. В статье Foreign Affairs за март 2020 года он изложил планы многостороннего Саммита за демократию, который поставит противодействие глобальной клептократии в центр внешней политики США:
«… Соединенные Штаты будут уделять приоритетное внимание результатам, активизируя важные новые обязательства страны в трех областях: борьба с коррупцией, защита от авторитаризма и продвижение прав человека в своих странах и за рубежом. В качестве обязательства саммита Соединенных Штатов я выпущу президентскую директиву о политике, в которой борьба с коррупцией станет одним из основных интересов национальной безопасности и демократической ответственности, и я буду руководить международными усилиями по обеспечению прозрачности мировой финансовой системы и борьбе с незаконными налоговыми убежищами. , конфисковать украденные активы и затруднить для лидеров, которые крадут у своих людей, возможность спрятаться за анонимными подставными компаниями ». 7
Избранный президент Байден также взял на себя обязательство устранять внутренние факторы уязвимости перед вредоносным иностранным влиянием:
«Я предложу закон, ужесточающий запреты для иностранных граждан или правительств, пытающихся повлиять на выборы на федеральном уровне, уровне штата или местном уровне в США, и поручу новому независимому агентству — Комиссии по федеральной этике — обеспечить энергичное и единообразное применение этого и других антикоррупционных законов. . Отсутствие прозрачности в нашей системе финансирования избирательных кампаний в сочетании с масштабным отмыванием денег из-за рубежа создает значительную уязвимость. Нам нужно закрыть лазейки, которые развращают нашу демократию ». 8
Каким бы странным ни казался этот центральный акцент на коррупции для внешнеполитического истеблишмента США, сейчас это вряд ли радикальная или даже пристрастная повестка дня. Многие люди будут помнить 116‑й Конгресс как один из самых разобщенных на памяти живущих, но продвижение беспрецедентного законодательства по борьбе с клептократией было одной из немногих областей, в которых законодатели по обе стороны прохода чувствовали себя достаточно сильно, чтобы отложить свои разногласия . Это был процесс, в котором ведущую роль играла Хельсинкская комиссия США с ее многолетней миссией по укреплению двухпартийного сотрудничества по вопросам прав человека, безопасности и экономики. Этот импульс увенчался принятием Закона о борьбе с отмыванием денег 2020 года (как поправка к Закону о государственной обороне), который требует наиболее значительного обновления финансовой защиты Америки почти за два десятилетия. Приверженность избранного президента Байдена в сочетании с продолжающимися усилиями Конгресса отражает ключевую область двустороннего взаимопонимания, в которой должна быть возможность ускорить внутренние реформы, которые положат конец нынешнему статусу Америки как магнита для грязных денег.
Затем администрация Байдена может вывести эту повестку дня за границу, сделав противодействие клептократии центральным столпом внешней политики США и запланированного Саммита за демократию. Среди демократических партнеров Соединенным Штатам нужна четкая дипломатическая повестка дня, объединяющая союзников в G7, ОЭСР и НАТО для проведения собственных смелых реформ против незаконного финансирования. Этого можно достичь только путем тесного сотрудничества с партнерами-единомышленниками, такими как Европейский Союз, страны Five Eyes и стратегическими союзниками, такими как Япония и Индия. Возобновившееся американское влияние и лидерство можно затем усилить через другие многосторонние организации и институты, такие как «Большая двадцатка», Всемирный банк, Международный валютный фонд и Целевая группа по финансовым мероприятиям, чтобы оказать давление на коррумпированные режимы.
Борьба с клептократией также дает Соединенным Штатам возможность отличиться от стратегических соперников, особенно от Коммунистической партии Китая и ее неискренней антикоррупционной кампании. В какой-то момент в 2021 году Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций проведет уникальную специальную сессию по коррупции, которая может определить международную повестку дня на десятилетия вперед. 9 Пока лидеры Китая и России работают над захватом ключевых антикоррупционных институтов и достижением нового глобального консенсуса, ограждающего их от ответственности, американская платформа, состоящая из прошлых побед, достойного исполнения и отсроченных реформ, будет недостаточно хороша. Напротив, смелая международная программа борьбы с коррупцией будет представлять собой обновленное заявление о ценностях и послание, которое необходимо услышать «колеблющимся государствам» международного порядка.
В этом документе представлен план политики для достижения того, что сейчас срочно нужно США: всеобъемлющая стратегия противостояния авторитарной коррупции и противодействия глобальной клептократии. В первом разделе излагаются внутренние реформы, необходимые для защиты финансовой системы Америки. Второй раздел описывает меры по борьбе с коррупцией за рубежом, а третий предлагает инициативы по обновлению глобального лидерства США в борьбе с клептократией. В последнем разделе мы составили последовательный контрольный список, содержащий 70 рекомендаций по политике как для исполнительной власти, так и для Конгресса.
Эти предложения позволят Соединенным Штатам отстаивать новые глобальные стандарты и возглавить инициативы, которые могут объединить демократических союзников в общем деле, приблизить миллиарды людей к обещанию демократии и постепенно превратить мировую экономику во враждебную среду для авторитарных клептократов, которые стремитесь злоупотребить этим. Это задача, от которой в конечном итоге зависит собственная демократия, безопасность и процветание Америки.
Мы благодарны Фонду Смита Ричардсона за поддержку при составлении этой статьи; и многим ведущим экспертам, которые вложили свое время и идеи в ходе нашего исследования, включая многих бывших и действующих официальных лиц США. Любые ошибки, конечно же, наши собственные. Мы не поддерживаем какое-либо конкретное законодательство, но процитировали соответствующие законопроекты для облегчения ссылок и для иллюстрации растущей динамики усилий США по борьбе с клептократией. Мы надеемся, что следующий отчет немного поможет.
