Кто боится реформ – тот не способен к конкуренции

Автор: Макс БОКАЕВ
05.08.2011

Свой доклад «От про­зрач­но­сти дохо­дов добы­ва­ю­щей про­мыш­лен­но­сти до про­зрач­но­сти в адми­ни­стра­тив­ной, пра­во­вой и судеб­ной систе­мах госу­дар­ства» дирек­тор НПО «Арлан» Макс Бока­ев про­чи­тал во вре­мя «круг­ло­го сто­ла» «Кор­руп­ция в РК: без­опас­ность в опасности».

Назва­ние выступ­ле­ния отра­жа­ет готов­ность пред­ста­ви­те­лей непра­ви­тель­ствен­но­го сек­то­ра исполь­зо­вать любые воз­мож­но­сти для уча­стия в реше­нии про­блем обще­ства, даже если в этих про­цес­сах госу­дар­ство будет доми­ни­ро­вать. Одной из таких воз­мож­но­стей ста­ла «Ини­ци­а­ти­ва про­зрач­но­сти добы­ва­ю­щих отрас­лей» — ИПДО.

Вкрат­це напом­ню суть ИПДО. Госу­дар­ство и добы­ва­ю­щие ком­па­нии доб­ро­воль­но берут на себя обя­за­тель­ство заяв­лять о финан­со­вых сред­ствах, кото­рые были соот­вет­ствен­но выпла­че­ны или получены.

Госу­дар­ством, добы­ва­ю­щи­ми ком­па­ни­я­ми и НПО созда­ет­ся совет (НСЗС), кото­рый моде­ри­ру­ет про­цесс импле­мен­та­ции прин­ци­пов ИПДО, а так­же заве­ря­ет отчет неза­ви­си­мо­го ауди­то­ра, про­во­дя­ще­го свер­ку заяв­ле­ний о выплаченных/полученных средствах.

Сто­ит отме­тить, пред­ста­ви­те­лей от граж­дан­ско­го обще­ства в НСЗС деле­ги­ру­ют сами обще­ствен­ни­ки. Дан­ный факт дела­ет фор­мат сове­та ИПДО уни­каль­ным, так как до это­го в обще­ствен­ные сове­ты пред­ста­ви­те­ли НПО фак­ти­че­ски назна­ча­лись при­ка­за­ми госу­дар­ствен­ных чиновников.

На сего­дняш­ний день опуб­ли­ко­ва­ны три отче­та — с 2006-го по 2009 год. Серьез­ных рас­хож­де­ний ауди­то­ры не выявили.

Как видим, все пре­дель­но про­сто, и мож­но было бы вслед за ауди­то­ра­ми-бух­гал­те­ра­ми вос­клик­нуть: «Все в ажу­ре!», но несо­вер­шен­ство госу­дар­ствен­ной маши­ны, выхо­ла­щи­ва­ю­щей смысл ИПДО, не поз­во­ля­ет это сде­лать. Напри­мер, поль­зу­ясь тем, что ИПДО не тре­бу­ет дез­агре­га­ции выплат ком­па­ний, обще­ствен­но­сти предо­став­ля­ли сово­куп­ные дан­ные. Поль­зу­ясь той же отго­вор­кой, пра­ви­тель­ство и ком­па­нии не выда­ва­ли инфор­ма­цию о так назы­ва­е­мых соци­аль­ных про­ек­тах, сто­и­мость кото­рых дости­га­ет десят­ков мил­ли­о­нов дол­ла­ров. Лишь после при­ня­тия в США акта Додда-Фрэн­ка казах­стан­ские вла­сти реши­лись на дез­агре­га­цию выплат, хотя дан­ный их шаг не был под­креп­лен каким-либо нор­ма­тив­но-пра­во­вым актом.

По пово­ду ИПДО оста­ет­ся доба­вить, что в этом году пра­ви­ла ИПДО изме­ни­лись, меж­ду­на­род­ный сек­ре­та­ри­ат пред­ло­жил усо­вер­шен­ство­вать мето­ди­ку рабо­ты и уже­сто­чить неко­то­рые тре­бо­ва­ния для участ­ву­ю­щих стран. Офи­ци­аль­ная пози­ция пра­ви­тель­ства РК еще не выра­же­на, но, судя по послед­ним дей­стви­ям пред­ста­ви­те­лей МИНТ РК (дан­но­му ведом­ству пере­да­ны пол­но­мо­чия от Мин­неф­те­га­за пред­став­лять госу­дар­ство в НСЗС), ново­вве­де­ния меж­ду­на­род­но­го сек­ре­та­ри­а­та им не по душе. Посту­па­ют све­де­ния, что МИНТ РК наме­рен ради­каль­но пере­смот­реть фор­мат рабо­ты по ИПДО, ссы­ла­ясь на то, что мемо­ран­дум не заре­ги­стри­ро­ва­ли в МЮ РК.

Если это про­изой­дет, то мож­но будет гово­рить об отка­те назад, тем более судя по скан­да­лам, о кото­рых сооб­ща­ют СМИ: реаль­ное состо­я­ние дел в добы­ва­ю­щих отрас­лях Казах­ста­на — гор­но­руд­ной, неф­те­га­зо­вой — отнюдь не блистательны.

Пока вли­я­ние этих скан­да­лов на обще­ство не так замет­но; более того, обще­ство как-то свык­лось с мыс­лью, что каж­дое пред­при­я­тие добы­ва­ю­щей отрас­ли — это госу­дар­ство в госу­дар­стве. К при­ме­ру, ФНБ «Самрук-Казы­на» вооб­ще выве­ден из-под дей­ствия зако­на о госу­дар­ствен­ных закуп­ках, а мене­дже­ры добы­ва­ю­щих ком­па­ний не ста­но­вят­ся объ­ек­та­ми уни­что­жи­тель­ной кри­ти­ки, в отли­чие от госу­дар­ствен­ных чиновников.

Меж­ду тем, умыш­лен­но или неумыш­лен­но, при­чи­нен­ный ущерб от дей­ствий менедж­мен­та добы­ва­ю­щих ком­па­ний, в том чис­ле вхо­дя­щих в ФНБ «Самрук-Казы­на», дости­га­ет аст­ро­но­ми­че­ских цифр. Один толь­ко при­мер: в сово­куп­ном внеш­нем дол­ге РК объ­ем так назы­ва­е­мой меж­фир­мен­ной задол­жен­но­сти состав­ля­ет более 50 мил­ли­ар­дов дол­ла­ров (меж­фир­мен­ная задол­жен­ность — внеш­ние обя­за­тель­ства дочер­них ком­па­ний мате­рин­ским). Это фан­та­сти­че­ская циф­ра по срав­не­нию с объ­е­ма­ми выяв­лен­но­го ущер­ба от коррупции.

За 2010 год госу­дар­ству было воз­ме­ще­но «все­го лишь» 3,7 мил­ли­ар­да тен­ге ущер­ба от кор­руп­ци­он­ных пре­ступ­ле­ний. Эта циф­ра в сот­ни раз мень­ше сумм так назы­ва­е­мой меж­фир­мен­ной задол­жен­но­сти, доля кото­рой в сово­куп­ном внеш­нем дол­ге РК состав­ля­ет 52 мил­ли­ар­да долларов.

Под­твер­жде­ни­ем серьез­но­сти поло­же­ния могут слу­жить сло­ва пред­се­да­те­ля Счет­но­го коми­те­та Оксик­ба­е­ва: «В 2005 году мы дали прин­ци­пи­аль­ную оцен­ку, что не толь­ко гаран­ти­ро­ван­ный госу­дар­ством долг, но и в целом вало­вой долг пре­вы­сил все кри­ти­че­ские отмет­ки. И это таит в себе опре­де­лен­ные угро­зы нашей эко­но­ми­ке… Наше пра­ви­тель­ство взя­ло за пра­ви­ло отсле­жи­вать дина­ми­ку госу­дар­ствен­но­го дол­га, но осла­би­ло вни­ма­ние к вало­во­му внеш­не­му дол­гу. И когда мы нача­ли гово­рить, что допу­сти­мые нор­мы пре­вы­ша­ют­ся, пра­ви­тель­ство заяви­ло, что это меж­фир­мен­ные дол­ги. Льви­ная доля при­хо­ди­лась на заим­ство­ва­ния тех струк­тур, кото­рые в боль­шей сте­пе­ни зави­си­мы от госу­дар­ства. Это нац­ком­па­нии, бан­ки вто­ро­го уров­ня, госу­дар­ствен­ные инсти­ту­ты раз­ви­тия, кото­рые, поль­зу­ясь высо­ки­ми суве­рен­ны­ми рей­тин­га­ми, бра­ли деше­вые кре­ди­ты. И посколь­ку в этих струк­ту­рах есть и госу­дар­ствен­ная доля, то, есте­ствен­но, повы­ша­ют­ся рис­ки пере­кла­ды­ва­ния их дол­гов на бюд­жет стра­ны, на акти­вы госу­дар­ства. А ведь когда пра­ви­тель­ство идет на внеш­ние заим­ство­ва­ния, оно втя­ги­ва­ет в дол­го­вую яму буду­щие поколения».

Еще один нега­тив­ный при­мер, свя­зан­ный с меж­фир­мен­ной задол­жен­но­стью, — это при­об­ре­те­ние АО «Раз­вед­ка Добы­ча “Каз­Му­най­Газ”» обли­га­ций наци­о­наль­ной ком­па­нии «Каз­Му­най­Газ» на сум­му 1,5 мил­ли­ар­да дол­ла­ров. То есть мате­рин­ская ком­па­ния НК КМГ дела­ет дол­ги на сум­му 1,5 мил­ли­ар­да дол­ла­ров (более двух­сот мил­ли­ар­дов тен­ге!), а «доч­ка» АО «РД КМГ» выку­па­ет дол­ги «мате­ри». Агент­ство Fitch сооб­щи­ло, что это было сде­ла­но «в целях под­держ­ки лик­вид­но­сти мате­рин­ской струк­ту­ры». Насколь­ко мне извест­но, это было сде­ла­но для под­держ­ки на пла­ву про­блем­но­го акти­ва НК КМГ — ком­па­нии «Ром­пет­рол».

Что бы там ни было, мож­но утвер­ждать, что огром­ные день­ги направ­ле­ны на ком­пен­са­цию оши­бок руко­вод­ства ФНБ, НК КМГ. Зная это, я не могу гово­рить о необос­но­ван­но­сти тре­бо­ва­ний басту­ю­щих работ­ни­ков РД КМГ.

В све­те этих фак­тов так назы­ва­е­мая борь­ба с кор­руп­ци­ей начи­на­ет выгля­деть как спо­соб отвле­че­ния вни­ма­ния обще­ства от дей­стви­тель­но акту­аль­ных проблем.

Дан­ные фак­ты так­же поз­во­ля­ют гово­рить о том, что ИПДО в нынеш­нем виде не отве­ча­ет потреб­но­стям общества.

Тем не менее под­черк­ну: ИПДО сыг­ра­ла опре­де­лен­ную роль в раз­ви­тии граж­дан­ско­го обще­ства, ярко про­де­мон­стри­ро­вав иллю­зор­ность надежд на воз­мож­ность постро­е­ния совре­мен­но­го госу­дар­ства без силь­ных, ста­биль­ных демо­кра­ти­че­ских институтов.

Таким обра­зом, под­ход «сна­ча­ла про­зрач­ность добы­ва­ю­щей про­мыш­лен­но­сти, затем про­зрач­ность госу­дар­ства» не оправ­дал надежд, пока­зал свою несостоятельность.

Меж­ду тем собы­тия послед­них меся­цев поз­во­ля­ют гово­рить о реаль­но­сти раз­ви­тия поли­ти­че­ской ситу­а­ции в РК по сце­на­ри­ям, близ­ким к худшим.

На мой взгляд, тра­ги­че­ские собы­тия в Акто­бе, заба­стов­ки в Ман­ги­стау, как и тра­ге­дия в Кызы­ла­га­ше, име­ют свою логи­ку и явля­ют­ся зако­но­мер­ным след­стви­ем сбоя в госу­дар­ствен­ном управлении.

Как тут не вспом­нить образ­ное срав­не­ние рос­сий­ско­го социо­ло­га Геор­гия Сата­ро­ва кор­руп­ции как вер­хуш­ки айс­бер­га под назва­ни­ем неэф­фек­тив­ное управ­ле­ние? Учи­ты­вая нераз­рыв­ную связь отсут­ствия про­зрач­но­сти с кор­руп­ци­ей, я бы пере­фра­зи­ро­вал Сата­ро­ва сле­ду­ю­щим обра­зом: «Непро­зрач­ность — это вер­хуш­ка айс­бер­га кор­руп­ции и неэф­фек­тив­но­го управления».

После столк­но­ве­ния с подоб­ным «айс­бер­гом» мно­гие стра­ны ока­зы­ва­лись в ката­стро­фи­че­ском поло­же­нии, и Казах­стан исклю­че­ни­ем не станет.

Вот несколь­ко исто­ри­че­ских фактов.

Седь­мой пре­зи­дент США Энд­рю Джек­сон, по всей види­мо­сти, руко­вод­ству­ясь каки­ми-то осно­ва­ни­я­ми, ввел в 1828 году так назы­ва­е­мую «спойлс систем», то есть систе­му исполь­зо­ва­ния слу­жеб­но­го поло­же­ния для предо­став­ле­ния госу­дар­ствен­ных долж­но­стей сто­рон­ни­кам побе­див­шей пар­тии. Сло­во spoil здесь озна­ча­ет «воен­ная добы­ча, тро­фей», а поня­тие «спойлс систем» близ­ко фра­зе «побе­ди­те­лю при­над­ле­жат все тро­феи»: To the victor belong the spoils. Как видим, «три­ум­фа­то­рам» пост­со­вет­ско­го про­стран­ства — «Нур Ота­ну» и «Еди­ной Рос­сии» — было с кого брать пример.

Создан­ные Джек­со­ном поряд­ки не мог­ли не поро­дить систем­ную кор­руп­цию. Более того, по мне­нию исто­ри­ка М. Сам­мер­са, имен­но кор­руп­ция, разъ­едав­шая инсти­ту­ты вла­сти как на реги­о­наль­ном, так и на выс­шем обще­на­ци­о­наль­ном уровне, ста­ла при­чи­ной раз­ру­ше­ния Сою­за Шта­тов в 1860—1861 годах и в конеч­ном ито­ге граж­дан­ской вой­ны. (См. Татья­на Ален­тье­ва, «Про­бле­ма кор­руп­ции в США в 1850‑е годы и обще­ствен­ное мнение».)

Вот как изоб­ра­жен Энд­рю Джек­сон на банк­но­те в 20 долларов:

А вот так изоб­ра­зил изоб­ре­та­те­ля «Спойлс систем» «отец» аме­ри­кан­ской кари­ка­ту­ры Томас Наст. Ста­туя Э. Джек­со­на, сидя­ще­го на сви­нье, кото­рая пита­ет­ся мошен­ни­че­ством, взя­точ­ни­че­ством, бары­ша­ми и прибылями.

Еще один при­мер, Фран­ция послед­ней тре­ти XIX века. Тре­тья рес­пуб­ли­ка во Фран­ции «про­сла­ви­лась» скан­да­лом, вызван­ным дей­стви­я­ми депу­та­та пар­ла­мен­та Д. Виль­со­на и «по сов­ме­сти­тель­ству» зятя пре­зи­ден­та Жюля Гре­ви, ули­чен­но­го в про­да­же орде­нов почет­но­го леги­о­на. Есть све­де­ния, что и сам Гре­ви нажи­вал­ся на постав­ках в армию. Так или ина­че, Гре­ви оста­вил свой пост до окон­ча­ния поло­жен­но­го срока.

Гран­ди­оз­ной афе­рой «Пана­ма» (когда десят­ки тысяч людей вло­жи­лись в стро­и­тель­ство Панам­ско­го кана­ла и поте­ря­ли свои день­ги), «Делом Дрейфуса».

Всем этим без­об­ра­зи­ям нема­ло поспо­соб­ство­ва­ла царив­шая во Фран­ции кор­руп­ция. В конеч­ном ито­ге все это при­ве­ло к наци­о­наль­но­му позо­ру 1940 года.

Как мы видим, Казах­стан не явля­ет­ся чем-то уни­каль­ным, мно­го стран испы­ты­ва­ли про­бле­мы, ана­ло­гич­ные нашим. Но от это­го мыс­ля­щим граж­да­нам Казах­ста­на лег­че не ста­но­вит­ся, все боль­ше людей зада­ют­ся вопро­са­ми: доста­точ­но ли жиз­нен­ных сил у обще­ства, что­бы пре­одо­леть кор­руп­цию? Смо­жем ли мы постро­ить пра­во­вое госу­дар­ство с демо­кра­ти­че­ски­ми институтами?

Дать обос­но­ван­ные и одно­знач­ные отве­ты никто не может — слиш­ком уж мно­го отри­ца­тель­ных фак­то­ров вли­я­ет на ситу­а­цию. Вспо­ми­на­ют­ся сло­ва пра­во­ве­да Вла­ди­ми­ра Пас­ту­хо­ва, ска­зан­ные про Рос­сию, но пол­но­стью умест­ные и для Казах­ста­на: «В руи­нах не толь­ко пра­во, но и пра­во­вая теория».

И все же как дру­гие стра­ны смог­ли вырвать­ся из боло­та кор­руп­ции? Ответ для меня оче­ви­ден: не надо изоб­ре­тать зано­во коле­со, все уже дав­ным-дав­но изоб­ре­те­но: сво­бод­ные, кон­ку­рент­ные выбо­ры, раз­де­ле­ние вла­стей, неза­ви­си­мый суд, сво­бод­ные СМИ… Все то, что мы назы­ва­ем демо­кра­ти­че­ски­ми институтами.

Лишь при их нали­чии кор­руп­цию мож­но удер­жи­вать на без­опас­ном уровне.

* * *

Назва­ние «круг­ло­го сто­ла» созвуч­но мое­му пес­си­миз­му, кото­рый осно­ван на том, что любое дви­же­ние в сто­ро­ну пра­во­во­го госу­дар­ства, сво­бод­ных выбо­ров — демо­кра­тии вооб­ще — неми­ну­е­мо повле­чет за собой необ­хо­ди­мость демо­но­по­ли­за­ции вла­сти и созда­ния кон­ку­рент­ной поли­ти­че­ской сре­ды. Вот поэто­му все те, кто сидит во вла­сти, не пой­дут на истин­но демо­кра­ти­че­ские пре­об­ра­зо­ва­ния. Они боят­ся реформ, пото­му что в совре­мен­ном мире они неконкурентоспособны.

_{Источ­ник: www.respublika-kaz.info,
полу­че­но с помо­щью rss-farm.ru}

More here:
Кто боит­ся реформ – тот не спо­со­бен к конкуренции