Когда аким бывает важнее президента?

В кон­це про­шло­го года в Казах­стане при­ня­та новая кон­цеп­ция раз­ви­тия систе­мы мест­но­го само­управ­ле­ния. Выбра­на и опти­маль­ная, по мне­нию вла­стей, модель — поль­ская. Впро­чем, с ней не все так про­сто, как кажет­ся на пер­вый взгляд.

- Я не скры­ваю, для нас это очень инте­рес­но, это льстит нам, поля­кам, что гла­ва госу­дар­ства (Нур­сул­тан Назар­ба­ев) обра­тил вни­ма­ние имен­но на наш опыт, — отме­тил посол Поль­ши Яцек Ключ­ков­ски. — Если спро­сить у поли­ти­ков, все они ска­жут, что самая удач­ная поль­ская рефор­ма — это рефор­ма систе­мы мест­но­го само­управ­ле­ния. Так что нам есть чем похва­стать­ся. Но, как в Поль­ше гово­рит­ся, не сра­зу постро­е­на сто­ли­ца. Это все тре­бу­ет времени.

Созда­ние систе­мы поль­ско­го само­управ­ле­ния нача­лось в дале­ком 1989 году парал­лель­но с эко­но­ми­че­ски­ми и поли­ти­че­ски­ми пре­об­ра­зо­ва­ни­я­ми в стране. Пла­но­вую эко­но­ми­ку доволь­но быст­ро сме­ни­ла рыноч­ная. А вот на созда­ние зна­ме­ни­той поль­ской трех­уров­не­вой само­управ­лен­че­ской систе­мы потре­бо­ва­лось девять лет, с 1990-го по 1999 год. Еще три года, до 2002-го, систе­ме пона­до­би­лось, что­бы прий­ти к пря­мым выбо­рам глав мест­но­го само­управ­ле­ния. В 2004 году была созда­на струк­ту­ра финан­си­ро­ва­ния целей и задач мест­но­го само­управ­ле­ния. Рабо­та еще не закон­че­на, систе­ма про­дол­жа­ет совершенствоваться.

- Мы точ­но зна­ем, что здесь не надо торо­пить­ся, — пре­ду­пре­дил посол. — Поль­ский опыт пока­зы­ва­ет, что надо поэтап­но под­хо­дить к вопро­су и быть после­до­ва­тель­ны­ми. Если этот путь начал­ся, надо сле­до­вать по нему. И, таким обра­зом, шаг за шагом при­бли­жать­ся к пере­да­че пол­но­мо­чий из цен­тра вниз.

Это и есть одна из «фишек» поль­ской систе­мы само­управ­ле­ния — пере­да­ча боль­шин­ства пол­но­мо­чий самым низо­вым структурам.

- Ваши спе­ци­а­ли­сты будут избе­гать тех оши­бок, кото­рые мы допу­сти­ли во вре­мя рефор­ми­ро­ва­ния, — счи­та­ет Ключ­ков­ски. — Мы пони­ма­ем, что это толь­ко пер­вый этап. Мы гото­вы, исполь­зуя воз­мож­ность, кото­рую нам дает указ пре­зи­ден­та Казах­ста­на, пока­зать вам все, что у нас про­ис­хо­дит в этой сфере.

Насколь­ко дей­ствен­ны­ми ока­жут­ся поль­ские кон­суль­та­ции, ска­зать слож­но, учи­ты­вая то, что Казах­ста­ну при­дет­ся стро­ить свою систе­му само­управ­ле­ния даже не с нуля — с минуса.

Вни­зу — власть тьмы, ввер­ху — тьма власти 

По сло­вам сена­то­ра Лео­ни­да Бур­ла­ко­ва, опыт Поль­ши для Казах­ста­на это то, что док­тор поли­ти­че­ских наук прописал.

- Еще в 2003 году я обра­щал­ся с запис­кой и в пра­ви­тель­ство, и в адми­ни­стра­цию пре­зи­ден­та, — рас­ска­зал он. — Писал, что не надо изоб­ре­тать вело­си­пед, исполь­зо­ва­ние поль­ско­го опы­та мест­но­го само­управ­ле­ния поз­во­лит выстро­ить наше в пра­виль­ном направ­ле­нии. И мне, как гово­рит­ся, баль­зам на душу то, что вот сей­час в кон­цеп­ции раз­ви­тия мест­но­го само­управ­ле­ния за осно­ву взят поль­ский опыт.

Депу­тат отме­тил, что не сто­и­ло без­ого­во­роч­но сбра­сы­вать со сче­тов и преж­нюю, совет­скую систе­му. Мол, если исклю­чить из нее пар­тий­ный ком­по­нент и вер­ти­каль под­чи­нен­но­сти, то ее вполне мож­но было бы реани­ми­ро­вать и использовать.

- Каж­дая стра­на стро­ит систе­му само­управ­ле­ния, осно­ван­ную на сво­ей мен­таль­но­сти, тра­ди­ци­ях, обы­ча­ях и с уче­том меж­ду­на­род­но­го обще­ствен­но­го раз­ви­тия, — счи­та­ет Бурлаков.

При этом есть 4—5 общих прин­ци­пов, изло­жен­ных в Евро­пей­ской хар­тии, кото­рые, по сути, харак­те­ри­зу­ют само­управ­ле­ние. Это преж­де все­го выбор­ность руко­вод­ства сни­зу и до вер­ху, отсут­ствие вер­ти­ка­ли под­чи­нен­но­сти, нали­чие чет­ких гра­ниц и пра­во­вой базы мест­но­го само­управ­ле­ния, нали­чие муни­ци­паль­ной соб­ствен­но­сти и пра­во фор­ми­ро­вать и исполь­зо­вать свой бюд­жет. О пол­но­цен­ной систе­ме мест­но­го само­управ­ле­ния мож­но гово­рить толь­ко при нали­чии всех этих пунктов.

- К сожа­ле­нию, в Казах­стане пока что выстро­ить систе­му, кото­рая бы соот­вет­ство­ва­ла этим прин­ци­пам, еще не уда­лось, — сету­ет Бурлаков.

Сена­тор видит ряд при­чин это­го. Одна из них кро­ет­ся в Кон­сти­ту­ции 1995 года, при­ня­той на все­на­род­ном рефе­рен­ду­ме. В ней было запи­са­но, что в тече­ние двух лет в стране долж­ны при­нять все кон­сти­ту­ци­он­ные зако­ны, в том чис­ле о мест­ном само­управ­ле­нии. Одна­ко насту­пил уже 2013 год, но как тако­во­го мест­но­го само­управ­ле­ния нет.

- Глав­ная при­чи­на это­го то, что мы в Кон­сти­ту­ции, в 89 ста­тье, фор­маль­но запи­са­ли, «нор­мы мест­но­го само­управ­ле­ния», — гово­рит сена­тор. — Они жест­ко уста­нав­ли­ва­ли гра­ни­цы меж­ду госу­дар­ствен­ным управ­ле­ни­ем и само­управ­ле­ни­ем. Такую «китай­скую сте­ну» постро­и­ли. Мы смог­ли деле­ги­ро­вать отдель­ные функ­ции госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния, толь­ко вне­ся в 2007 году в мае поправ­ки в Конституцию.

Нынеш­няя ситу­а­ция, мяг­ко ска­жем, не раду­ет. В Казах­стане око­ло 7,5 тыся­чи сел и посел­ков, а офи­ци­аль­ная адми­ни­стра­ция в лице аки­мов суще­ству­ет толь­ко в 2,5 тыся­чи насе­лен­ных пунктов.

- То есть пять тысяч сел и посел­ков не име­ют орга­нов управ­ле­ния! — воз­му­щал­ся сена­тор. — Людям неку­да обра­тить­ся! Самый боль­шой чинов­ник на селе — это дирек­тор шко­лы или круп­но­го ТО, если оно там организовано.

Бур­ла­ков счи­та­ет, что отсут­ствие пол­но­цен­но­го меха­низ­ма само­управ­ле­ния на низо­вом уровне — глав­ная про­бле­ма, кото­рую надо решать. Три­жды Казах­стан пытал­ся при­нять реаль­ный, дей­ству­ю­щий закон по это­му вопро­су, но все упи­ра­лось в Конституцию.

- Ста­тья 89 все жест­ко регла­мен­ти­ро­ва­ла, — объ­яс­ня­ет Бур­ла­ков. — И не было таких сооб­ща­ю­щих­ся сосу­дов меж­ду госу­дар­ствен­ным управ­ле­ни­ем и само­управ­ле­ни­ем. Сла­ва богу, мы в 2007 году внес­ли поправки.

В 2008 году на свет появил­ся вполне жиз­не­спо­соб­ный про­ект зако­на. Он ого­ва­ри­вал созда­ние пред­ста­ви­тель­но­го орга­на мест­но­го само­управ­ле­ния, кото­рый пред­по­ла­га­лось назвать «кенес». Имен­но кенес соглас­но замыс­лу раз­ра­бот­чи­ков дол­жен был изби­рать аки­мов. Одна­ко это бла­гое начи­на­ние увя­ло на кор­ню. Пра­ви­тель­ство ото­зва­ло доку­мент, огра­ни­чив­шись вне­се­ни­ем попра­вок в закон о мест­ном госу­дар­ствен­ном управлении.

- И этот закон стал назы­вать­ся зако­ном о мест­ном госу­дар­ствен­ном управ­ле­нии и само­управ­ле­нии, хотя эле­мен­тов мест­но­го само­управ­ле­ния… фор­маль­но они там есть, но фак­ти­че­ски мест­ное само­управ­ле­ние как тако­вое… хм, — поста­рал­ся как мож­но дели­кат­нее оха­рак­те­ри­зо­вать ситу­а­цию Бур­ла­ков. — Это была пер­вая пра­во­вая кол­ли­зия. И вто­рая — это неже­ла­ние пра­ви­тель­ства в лице Мини­стер­ства финан­сов отда­вать бюд­жет­ные пра­ва на низо­вой уро­вень. Упи­ра­лись как мог­ли. Сколь­ко мы с ними ни бились, так и не смог­ли добить.

Кон­цеп­ция, как счи­та­ет сена­тор, спо­соб­на изме­нить ситу­а­цию к луч­ше­му. Преж­де все­го, по его мне­нию, необ­хо­ди­мо раз­ви­вать потен­ци­ал ниж­них уров­ней управления.

- Это схо­ды граж­дан, кото­рые будут иметь опре­де­лен­ные пол­но­мо­чия пред­ста­ви­тель­ных орга­нов для реше­ния вопро­сов, — объ­яс­нил Бур­ла­ков. — Это про­зрач­ность всех эко­но­ми­че­ских и финан­со­вых схем рас­пре­де­ле­ния средств.

Выбор­ность аки­мов тоже пред­по­ла­га­ет­ся. Но толь­ко через мас­ли­ха­ты и никак ина­че. «Пока, к сожа­ле­нию, непря­мые выбо­ры, — не без иро­нии уточ­нил сена­тор. — Здесь тоже не все понят­но. Мы дове­ря­ем наше­му насе­ле­нию изби­рать пре­зи­ден­та, депу­та­тов мажи­ли­са, депу­та­тов мас­ли­ха­та, но вот никак не можем пока дове­рить избрать сель­ско­го акима!»

Вто­рой этап кон­цеп­ции преду­смат­ри­ва­ет раз­ви­тие мест­но­го само­управ­ле­ния. Так, после 2014 года будут рас­смот­ре­ны вопро­сы даль­ней­ше­го огра­ни­че­ния функ­ций мест­но­го госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния, их пере­да­ча само­управ­ле­нию. Пла­ни­ру­ет­ся про­ра­бо­тать вопро­сы фор­ми­ро­ва­ния бюд­же­та и соб­ствен­но­сти орга­нов само­управ­ле­ния. Так­же будет осу­ществ­ле­на опти­ми­за­ция адми­ни­стра­тив­но-тер­ри­то­ри­аль­ных еди­ниц на уровне сель­ских окру­гов с целью уве­ли­че­ния потен­ци­а­ла для фор­ми­ро­ва­ния пол­но­цен­но­го мест­но­го самоуправления.

- Если, исполь­зуя ком­по­нен­ты поль­ско­го опы­та, нам удаст­ся это сде­лать, я думаю, в Казах­стане будет своя пре­крас­ная модель мест­но­го само­управ­ле­ния, — под­черк­нул Бурлаков.

Про­гресс регресса

О пер­спек­ти­вах само­управ­ле­ния в Казах­стане рас­ска­за­ла руко­во­ди­тель ОФ «Центр ана­ли­за обще­ствен­ных про­блем» Меру­ерт Махму­то­ва. Она напом­ни­ла, что в 2002 году в стране уже пыта­лись создать такую кон­цеп­цию, одна­ко даль­ше ста­дии народ­но­го обсуж­де­ния дело не пошло. Зако­но­про­ект был ини­ци­и­ро­ван депу­та­том мажи­ли­са Сери­ком Абд­рах­ма­но­вым, но из-за «парал­лель­но­го» пра­ви­тель­ствен­но­го про­ек­та (того само­го, кото­рый потом был бес­слав­но ото­зван) хода ему не дали.

По мне­нию Махму­то­вой, в Казах­стане рефор­ма будет реа­ли­зо­вы­вать­ся намно­го слож­нее, чем в Польше.

- Сти­му­лом Поль­ши для реформ было жела­ние всту­пить в Евро­пей­ский союз, — отме­ти­ла она. — К сожа­ле­нию, так сло­жи­лось, что у Казах­ста­на за годы неза­ви­си­мо­сти не было таких силь­ных сти­му­лов и чет­ких ори­ен­ти­ров. Вот мы уже 22 года топ­чем­ся на одном месте, и мест­ным само­управ­ле­ни­ем у нас хотят то сход граж­дан назвать, то КСК. Я не вижу смыс­ла во всей этой ими­та­ции бур­ной деятельности.

Насчет пла­нов пра­ви­тель­ства и пар­ла­мен­та Махму­то­ва выра­зи­лась вполне одно­знач­но — оба орга­на про­сто не пони­ма­ют, что такое мест­ное само­управ­ле­ние. И глав­ное, что «власть сни­зу» долж­на быть реаль­ной вла­стью, а не НПО, обще­ствен­ным дви­же­ни­ем или КСК. Долж­на иметь свой бюд­жет и соб­ствен­ность. А вот здесь воз­ни­ка­ет пра­во­вая кол­ли­зия — соглас­но ста­тье 6 Кон­сти­ту­ции соб­ствен­ность в Казах­стане есть госу­дар­ствен­ная и част­ная. Ком­му­наль­ная там отсут­ству­ет как вид.

- И зача­стую, когда чинов­ни­ки раз­ных уров­ней гово­рят «муни­ци­паль­ная соб­ствен­ность» или «ком­му­наль­ная соб­ствен­ность», — это попро­сту негра­мот­но, — заяви­ла Махмутова.

Мест­ное само­управ­ле­ние, как счи­та­ет руко­во­ди­тель фон­да, поз­во­ля­ет граж­да­нам участ­во­вать в при­ня­тии реше­ний и тем самым иметь надеж­ду, что власть учи­ты­ва­ет их мне­ние, поже­ла­ния и нужды.

- В дей­ству­ю­щей систе­ме управ­ле­ния на мест­ном уровне испол­ни­тель­ные орга­ны доми­ни­ру­ют над пред­ста­ви­тель­ны­ми орга­на­ми, кото­рые в реаль­ной жиз­ни игра­ют толь­ко роль демо­кра­ти­че­ско­го фаса­да в систе­ме госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния, — уве­ре­на Махму­то­ва. — Я пони­маю, кого-то поко­ро­бят такие мои формулировки…

Про­грес­са в дан­ной сфе­ре, как счи­та­ет руко­во­ди­тель НПО, пока не вид­но. Зато нали­цо регресс. На заре неза­ви­си­мо­сти мас­ли­ха­ты или мест­ные пред­ста­ви­тель­ные орга­ны име­ли гораз­до боль­ше пол­но­мо­чий. Сей­час они дей­стви­тель­но пре­вра­ти­лись в «демо­кра­ти­че­ский фасад», при­кры­ва­ю­щий жест­кую и кон­сер­ва­тив­ную систе­му госу­дар­ствен­ной власти.

- За годы неза­ви­си­мо­сти пол­но­мо­чия мас­ли­ха­тов неуклон­но сужа­лись при соот­вет­ству­ю­щем укреп­ле­нии и доми­ни­ро­ва­нии соот­вет­ству­ю­щей вер­ти­ка­ли, — кон­ста­ти­ро­ва­ла Махму­то­ва. — Несмот­ря на кон­сти­ту­ци­он­ные пра­ва граж­дан на созда­ние мест­но­го само­управ­ле­ния, дол­гое вре­мя оно не мог­ло быть реа­ли­зо­ва­но вооб­ще в силу пра­во­вых огра­ни­че­ний и попро­сту из-за отсут­ствия закона.

Впро­чем, сти­мул для реформ в управ­лен­че­ской обла­сти у Казах­ста­на в 2009 году все-таки появил­ся. В свя­зи с пред­се­да­тель­ством в ОБСЕ наша стра­на при­ни­ма­ла на себя опре­де­лен­ные обя­за­тель­ства. Таким обра­зом, закон о мест­ном госу­дар­ствен­ном управ­ле­нии пере­име­но­вал­ся в закон о мест­ном госу­дар­ствен­ном управ­ле­нии и само­управ­ле­нии. Что каса­ет­ся сути доку­мен­та, она была пре­крас­но отра­же­на в ком­мен­та­рии тогдаш­не­го мини­стра ино­стран­ных дел Мара­та Тажи­на, выска­зан­ном в Мад­ри­де. «Казах­стан будет раз­ви­вать мест­ное само­управ­ле­ние», — пообе­щал он.

- Если мест­но­го само­управ­ле­ния нет, как мож­но раз­ви­вать то, чего нет? — недо­уме­ва­ет Махму­то­ва. — И пере­име­но­ва­ние орга­нов не реша­ет про­бле­мы обес­пе­че­ния под­от­чет­но­сти мест­ной вла­сти населению.

А это самая глав­ная при­чи­на, поче­му само­управ­ле­ни­ем в рес­пуб­ли­ке и не пах­нет. Власть и каче­ство ее рабо­ты не зави­сят от мне­ния рядо­вых казахстанцев.

- К сожа­ле­нию, сей­час граж­дане не име­ют вли­я­ния даже на изби­ра­е­мых ими депу­та­тов мас­ли­ха­тов, — при­зна­ла гла­ва цен­тра. — Не созда­но меха­низ­мов для отзы­ва депу­та­та, недоб­ро­со­вест­но испол­ня­ю­ще­го свои обя­за­тель­ства. То есть фор­маль­но в законе про­пи­са­ны прин­ци­пы, на осно­ва­нии чего мож­но ото­звать тако­го избран­ни­ка. Как вы зна­е­те, за все эти годы у нас не было тако­го пре­це­ден­та. При­чи­ны отзы­ва осно­вы­ва­ют­ся на том, насколь­ко депу­тат выпол­ня­ет свои пол­но­мо­чия. А насколь­ко он их выпол­ня­ет, неиз­вест­но. У нас такая инфор­ма­ция не раскрывается.

Необ­хо­ди­мо созда­ние пол­но­цен­но­го, а не деко­ра­тив­но­го и декла­ра­тив­но­го мест­но­го само­управ­ле­ния — к тако­му выво­ду при­шли участ­ни­ки по ито­гам «круг­ло­го сто­ла». Пока же кар­ти­на скла­ды­ва­ет­ся весь­ма неуте­ши­тель­ная. Вся власть в реги­о­нах сосре­до­то­че­на на област­ном уровне. На рай­он­ном уровне власт­ных пол­но­мо­чий гораз­до мень­ше. На сель­ском их почти нет. Таким обра­зом, схе­ма вла­сти боль­ше все­го напо­ми­на­ет пере­вер­ну­тую пира­ми­ду. Об устой­чи­во­сти тако­го соору­же­ния гово­рить не приходится.

Ори­ги­нал статьи: 

Когда аким быва­ет важ­нее президента?