Анализируя бюджет, можно влиять на жизнь

Дирек­тор обще­ствен­но­го объ­еди­не­ния «Центр под­держ­ки пра­во­вых и эко­но­ми­че­ских реформ» и экс­перт в обла­сти бюд­жет­но­го ана­ли­за Асель Крык­ба­е­ва объ­яс­ня­ет Азатты­ку, как граж­да­нам раз­би­рать­ся в рес­пуб­ли­кан­ском бюд­же­те и поче­му для госу­дар­ства важ­но пуб­ли­ко­вать инфор­ма­цию о нем.

Азаттык: Когда изу­ча­ешь бюд­жет стра­ны, он кажет­ся очень запу­тан­ным. Напри­мер, рас­хо­ды Управ­ле­ния дела­ми пре­зи­ден­та раз­бро­са­ны по все­му доку­мен­ту. Как най­ти точ­ную сум­му? Это сде­ла­но наме­рен­но или это такая совет­ская тра­ди­ция оформ­ле­ния цифр?

Асель Крык­ба­е­ва: В Казах­стане бюд­жет­ный про­цесс осу­ществ­ля­ет­ся на осно­ве еди­ной клас­си­фи­ка­ции, раз­ра­бо­тан­ной по мето­ди­кам Меж­ду­на­род­но­го валют­но­го фон­да (МВФ). У пра­ви­тель­ства нет зада­чи услож­нять пони­ма­ние систе­мы трат гос­фи­нан­сов. Слож­ность этой схе­мы в том, что бюд­жет пред­став­ля­ет собой боль­шой объ­ем финан­сов, в кото­рых необ­хо­ди­мо учесть раз­лич­ные дан­ные. Сум­мы груп­пи­ру­ют­ся по опре­де­лен­ным направ­ле­ни­ям. Адми­ни­стра­то­рам бюд­жет­ных про­грамм при­сва­и­ва­ет­ся свой клас­си­фи­ка­ци­он­ный код. В вашем слу­чае Управ­ле­ние дела­ми пре­зи­ден­та может быть ответ­ствен­ным за рас­хо­до­ва­ние средств по раз­ным функ­ци­о­наль­ным груп­пам, и для того что­бы понять, сколь­ко выде­ле­но средств на то или иное ведом­ство, нуж­но сгруп­пи­ро­вать по его коду (694) все рас­хо­ды. Про­ще гово­ря, сум­ми­ро­вать и сло­жить в один общий результат.

Азаттык: Как реа­ги­ру­ют чинов­ни­ки, когда вы запра­ши­ва­е­те дан­ные по бюд­же­ту? Они пони­ма­ют, для чего нуж­на про­зрач­ность в этом вопросе?

К госор­га­нам посте­пен­но при­хо­дит пони­ма­ние, зачем нуж­на про­зрач­ность. Всё чаще из уст гос­слу­жа­щих зву­чат сло­ва «транс­па­рент­ность» и «под­от­чет­ность».

​Асель Крык­ба­е­ва: Лет 15 назад при запро­се бюд­жет­ной инфор­ма­ции часто быва­ли слу­чаи, осо­бен­но в реги­о­нах, что нам либо отка­зы­ва­ли, ссы­ла­ясь на госу­дар­ствен­ную тай­ну, либо инте­ре­со­ва­лись, кто мы и по како­му пра­ву мы хотим полу­чить такие дан­ные. Сей­час такие слу­чаи очень ред­ки. Казах­стан­ские НПО, меж­ду­на­род­ные экс­пер­ты, обще­ствен­ные дея­те­ли посто­ян­но дово­дят до чинов­ни­ков, что откры­тые бюд­жет­ные дан­ные поз­во­ля­ют повы­сить дове­рие к вла­сти, сни­зить тран­зак­ци­он­ные издерж­ки, спо­соб­ству­ют повы­ше­нию эффек­тив­но­сти бюд­же­та и сни­же­нию кор­руп­ции. Сей­час в этом направ­ле­нии есть про­гресс. К госор­га­нам посте­пен­но при­хо­дит пони­ма­ние, зачем нуж­на про­зрач­ность. Всё чаще из уст гос­слу­жа­щих зву­чат сло­ва «транс­па­рент­ность» и «под­от­чет­ность», при­нят закон о досту­пе к инфор­ма­ции, созда­ны элек­трон­ные плат­фор­мы «Откры­тое пра­ви­тель­ство» и «Откры­тый бюд­жет». Дру­гой вопрос, что эти плат­фор­мы не совсем удоб­ны для поис­ка информации.

Азаттык: Есть ли у Казах­ста­на какая-то обя­зан­ность обна­ро­до­вать бюд­жет в про­стом понят­ном виде? Что-то вро­де инфо­гра­фи­ки или видеографики.

Асель Крык­ба­е­ва: Меж­ду­на­род­ные стан­дар­ты бюд­жет­ной про­зрач­но­сти носят реко­мен­да­тель­ный харак­тер, и каж­дая стра­на сама реша­ет, в каком объ­е­ме и какие дан­ные она будет обна­ро­до­вать. Посколь­ку Казах­стан стре­мит­ся вой­ти в трид­цат­ку самых раз­ви­тых стран, то он дол­жен будет сле­до­вать опре­де­лен­ным меж­ду­на­род­ным стан­дар­там, — к при­ме­ру, реко­мен­да­ци­ям по бюд­жет­но­му управ­ле­нию Орга­ни­за­ции эко­но­ми­че­ско­го сотруд­ни­че­ства и раз­ви­тия (ОЭСР). В насто­я­щее вре­мя по гран­то­во­му согла­ше­нию меж­ду пра­ви­тель­ством Казах­ста­на и ОЭСР реа­ли­зу­ет­ся про­ект «Обзор бюд­жет­ной систе­мы Рес­пуб­ли­ки Казах­стан: Стра­те­гия по импле­мен­та­ции луч­шей меж­ду­на­род­ной прак­ти­ки в бюд­жет­ном регу­ли­ро­ва­нии (опти­ми­за­ция бюд­жет­ной поли­ти­ки)» и в мар­те-апре­ле 2018 года пла­ни­ру­ют предо­ста­вить результаты.

Азаттык: Что такое Граж­дан­ский бюджет?

Граж­дан­ский бюд­жет пред­на­зна­чен для озна­ком­ле­ния обще­ствен­но­сти с основ­ны­ми пара­мет­ра­ми гос­бюд­же­та. Это упро­щен­ная, нетех­ни­че­ская вер­сия бюд­же­та, пуб­ли­ку­е­мая в доступ­ной фор­ме с исполь­зо­ва­ни­ем про­сто­го язы­ка и нагляд­ных таб­лиц, схем и диаграмм. 

​Асель Крык­ба­е­ва: Казах­стан — одна из стран, кото­рая ука­зы­ва­ет­ся в Обзо­ре по откры­то­сти бюд­же­та Меж­ду­на­род­но­го бюд­жет­но­го парт­нер­ства (International budget partnership, IBP), кото­рый пуб­ли­ку­ет­ся каж­дые два года. Одним из вось­ми клю­че­вых бюд­жет­ных доку­мен­тов явля­ет­ся Граж­дан­ский бюд­жет. Он пред­на­зна­чен для озна­ком­ле­ния обще­ствен­но­сти с основ­ны­ми пара­мет­ра­ми гос­бюд­же­та. Это упро­щен­ная, нетех­ни­че­ская вер­сия бюд­же­та, пуб­ли­ку­е­мая в доступ­ной фор­ме с исполь­зо­ва­ни­ем про­сто­го язы­ка и нагляд­ных таб­лиц, схем и диа­грамм. Бла­го­да­ря сов­мест­ной рабо­те Наци­о­наль­ной бюд­жет­ной сети Казах­ста­на (НБСК) и мини­стер­ства финан­сов, в 2011 году впер­вые был опуб­ли­ко­ван Граж­дан­ский бюд­жет на сай­те Мин­фи­на, а так­же при­ня­та мето­ди­ка состав­ле­ния Граж­дан­ско­го бюд­же­та, в кото­рой ука­зы­ва­лось, что мест­ные госор­га­ны долж­ны пуб­ли­ко­вать эту попу­ляр­ную вер­сию бюд­же­та. Мин­фин на сво­ем сай­те пуб­ли­ку­ет акту­аль­ный Граж­дан­ский бюд­жет, с исполь­зо­ва­ни­ем гра­фи­че­ских эле­мен­тов, поз­во­ля­ю­щих визу­а­ли­зи­ро­вать цифры.

​Азаттык: Смо­жет ли обы­ва­тель най­ти в этих доку­мен­тах то, что его инте­ре­су­ет? Где вооб­ще пуб­ли­ку­ют­ся бюджеты?

Асель Крык­ба­е­ва: Гово­ря о про­зрач­но­сти и доступ­но­сти бюд­жет­ных дан­ных, сле­ду­ет учи­ты­вать, что меж­ду­на­род­ные кри­те­рии про­зрач­но­сти несколь­ко шире, чем про­сто раз­ме­ще­ние зако­на о рес­пуб­ли­кан­ском бюд­же­те или реше­ния мас­ли­ха­та об утвер­жде­нии мест­но­го бюд­же­та. Наши бюд­же­ты со все­ми изме­не­ни­я­ми, к при­ме­ру, мож­но най­ти в инфор­ма­ци­он­но-пра­во­вой систе­ме нор­ма­тив­но-пра­во­вых актов «Әділет» (adilet.zan.kz) или на стра­ни­цах офи­ци­аль­ных газет. Сле­ду­ет учи­ты­вать, что необ­хо­ди­мо иметь неко­то­рые навы­ки в пони­ма­нии бюд­жет­ных цифр. Для это­го нуж­но быть дей­стви­тель­но заин­те­ре­со­ван­ным най­ти то, что ищешь, и посто­ян­но повы­шать свой уро­вень зна­ний. Рядо­вой граж­да­нин может най­ти в бюд­же­те что-то инте­рес­ное для себя, а неко­то­рым, может быть, доста­точ­но Граж­дан­ско­го бюд­же­та, кото­рый пуб­ли­ку­ет­ся на реги­о­наль­ных офи­ци­аль­ных сай­тах акиматов.

НБСК каж­дые два года про­во­дит иссле­до­ва­ние по опре­де­ле­нию Индек­са откры­то­сти мест­ных бюд­же­тов. Резуль­та­ты 2017 года пока­зы­ва­ют, что суще­ствен­ный объ­ем бюд­жет­ных дан­ных пуб­ли­ку­ет­ся толь­ко в ВКО. В Пав­ло­дар­ской и Актю­бин­ской обла­стях откры­тость бюд­же­тов оце­ни­ва­ет­ся как «сред­няя», осталь­ные реги­о­ны как — «ниже сред­не­го» и «недо­ста­точ­ная». В осталь­ных девя­ти реги­о­нах, вклю­чая Аста­ну и Алма­ты, ответ­ствен­ные за это орга­ны пуб­ли­ку­ют «мини­маль­ный» объ­ем бюд­жет­ных данных.

Азаттык: Поче­му бюд­жет дол­жен инте­ре­со­вать рядо­вых граж­дан и поче­му это важно?

Асель Крык­ба­е­ва: На мой взгляд, бюд­жет дол­жен инте­ре­со­вать не толь­ко спе­ци­а­ли­стов и СМИ, но и при­вле­кать вни­ма­ние всех казах­стан­ских граж­дан. В послед­нее вре­мя уча­сти­лись слу­чаи, когда поль­зо­ва­те­ли соц­се­тей нахо­дят ста­тьи бюд­же­та на сай­те гос­за­ку­пок или даже на сай­те аки­ма­та, кото­рые вызы­ва­ют обще­ствен­ный резо­нанс, и испол­ни­тель­ные орга­ны вынуж­де­ны либо объ­яс­нять обос­но­ван­ность подоб­ных рас­хо­дов, либо отме­нить эти тра­ты. Бюд­жет — это не какие-то абстракт­ные циф­ры. За ста­тья­ми рас­хо­дов и дохо­дов сто­ят кон­крет­ные нало­го­пла­тель­щи­ки и кон­крет­ные полу­ча­те­ли бюд­жет­ных средств. Это вра­чи, учи­те­ля, гос­слу­жа­щие, пен­си­о­не­ры и уяз­ви­мые кате­го­рии граждан.

Про­ект бюд­же­та, опуб­ли­ко­ван­ный до его поступ­ле­ния в пред­ста­ви­тель­ные орга­ны вла­сти, — это тот доку­мент, на кото­рый мож­но реаль­но повли­ять либо путем вне­се­ния пред­ло­же­ний лич­но, либо через НПО или депу­та­тов и даже через соцсети. 

Есть такое поня­тие, как «обще­ствен­ное уча­стие», пер­вая ста­дия кото­ро­го — это инфор­ми­ро­ва­ние насе­ле­ния. Орга­ны вла­сти долж­ны раз­ме­щать инфор­ма­цию, а насе­ле­ние ее читать и изу­чать. Граж­дан­ское обще­ство обя­за­но знать, кто полу­чит бюд­жет­ные сред­ства и в каком объ­е­ме. Это исход­ная инфор­ма­ция, на осно­ве кото­рой мож­но начать зада­вать вопро­сы о при­о­ри­те­тах пра­ви­тель­ства. Мож­но ана­ли­зи­ро­вать или срав­ни­вать с про­ек­том бюд­же­та, кото­рый пока пуб­ли­ку­ет­ся толь­ко в несколь­ких реги­о­нах. Если не будет заин­те­ре­со­ван­но­сти со сто­ро­ны обще­ствен­но­сти, то про­ект бюд­же­та в пред­ло­жен­ном виде и будет утвер­жден. Про­ект бюд­же­та, опуб­ли­ко­ван­ный до его поступ­ле­ния в пред­ста­ви­тель­ные орга­ны вла­сти, — это тот доку­мент, на кото­рый мож­но реаль­но повли­ять либо путем вне­се­ния пред­ло­же­ний лич­но, либо через НПО или депу­та­тов и даже через соц­се­ти. В насто­я­щее вре­мя мы, не инте­ре­су­ясь бюд­же­том, бук­су­ем на пер­вом уровне уча­стия общественности.

Далее есть «кон­суль­ти­ро­ва­ние», когда орга­ны вла­сти обсуж­да­ют с граж­дан­ским обще­ством при­о­ри­те­ты, про­бле­мы, узна­ют мне­ния через обще­ствен­ные слу­ша­ния и встре­чи, кото­рые про­во­дят­ся в Казах­стане, но не распространены.

Тре­тьей сту­пе­нью явля­ет­ся «диа­лог», когда встре­чи уже регу­ляр­ны и про­во­дят­ся по кон­крет­ным вопро­сам. Чет­вер­тая, выс­шая сту­пень — «парт­нер­ство», или «предо­став­ле­ние пол­но­мо­чий», преду­смат­ри­ва­ю­щих сов­мест­ные про­ек­ты вла­сти с граж­дан­ским обще­ством. Конеч­но, быва­ет фор­маль­ное, сим­во­ли­че­ское уча­стие, кото­рое мож­но отме­тить и в Казах­стане, но, что­бы оно было реаль­ным и вли­я­ло на при­ня­тие реше­ний, нуж­но, что­бы насе­ле­ние инте­ре­со­ва­лось бюд­жет­ны­ми дан­ны­ми, ана­ли­зи­ро­ва­ло их, про­во­ди­ло обще­ствен­ный мони­то­ринг и контроль.

​Азаттык: Как ана­ли­зи­ро­вать бюд­жет и про­еци­ро­вать эти циф­ры на свою повсе­днев­ную жизнь?

Асель Крык­ба­е­ва: Сове­тую читать тема­ти­че­ские ста­тьи в СМИ о бюд­же­те, а не про­пус­кать их как неин­те­рес­ную инфор­ма­цию. Мож­но зай­ти на сайт Мин­фи­на в раз­де­ле «Граж­да­нам», най­ти «Граж­дан­ский бюд­жет», изу­чить гра­фи­ки и инфо­гра­фи­ки. Там даже есть форум, где мож­но задать вопро­сы, на кото­рые отве­ча­ют спе­ци­а­ли­сты. Там же мож­но озна­ко­мить­ся с отче­та­ми Счет­но­го коми­те­та по кон­тро­лю над испол­не­ни­ем рес­пуб­ли­кан­ско­го бюд­же­та. Там мно­го инте­рес­ной инфор­ма­ции о кон­крет­ных затра­тах. Даже про­сто про­бе­жав­шись гла­за­ми, мож­но захо­дить на сай­ты сво­е­го аки­ма­та во вклад­ку «бюд­жет» и посмот­реть, что там пуб­ли­ку­ют, и, воз­мож­но, вы най­де­те что-то реаль­но полез­ное для вас.

Если вы пись­мен­но обра­ти­тесь к аки­му с вопро­сом или дель­ным пред­ло­же­ни­ем по реше­нию той или иной про­бле­мы, то вам как мини­мум отве­тят, а как мак­си­мум — обра­тят вни­ма­ние на про­бле­му, и вы повли­я­е­те на улуч­ше­ние жиз­ни в вашем регионе.

Азаттык: Как оформ­ля­ют­ся бюд­же­ты в раз­ви­тых странах?

В дру­гих стра­нах про­во­дят обще­ствен­ные слу­ша­ния по про­ек­там бюд­же­та, где каж­дый житель смо­жет спро­сить непо­сред­ствен­но у раз­ра­бот­чи­ков, как улуч­шит­ся его жизнь с при­ня­ти­ем это­го финан­со­во­го доку­мен­та, какие доро­ги отре­мон­ти­ру­ют или, напри­мер, когда будет постро­е­на шко­ла в его районе. 

​Асель Крык­ба­е­ва: Во мно­гих стра­нах, бюд­жет — это такие же таб­ли­цы, как у нас, а слож­ность наших Граж­дан­ских бюд­же­тов зача­стую свя­за­на с тем, что наши испол­ни­тель­ные орга­ны, как пра­ви­ло, визу­а­ли­зи­ру­ют толь­ко общие циф­ры. В раз­ви­тых стра­нах пуб­ли­ку­ет­ся так­же и ана­ли­ти­че­ская инфор­ма­ция. Там не толь­ко гра­фи­ки и диа­грам­мы: в дру­гих стра­нах про­во­дят обще­ствен­ные слу­ша­ния по про­ек­там бюд­же­та, где каж­дый житель смо­жет спро­сить непо­сред­ствен­но у раз­ра­бот­чи­ков, как улуч­шит­ся его жизнь с при­ня­ти­ем это­го финан­со­во­го доку­мен­та, какие доро­ги отре­мон­ти­ру­ют или, напри­мер, когда будет постро­е­на шко­ла в его рай­оне. Так­же про­во­дят­ся обще­ствен­ные слу­ша­ния и по отче­ту об испол­не­нии бюд­же­та, где мож­но спро­сить, что было сде­ла­но испол­ни­тель­ным орга­ном, всё ли запла­ни­ро­ван­ное выпол­не­но и если нет, то поче­му. При под­го­тов­ке докла­дов к таким слу­ша­ни­ям испол­ни­тель­ным орга­нам при­хо­дит­ся учи­ты­вать, что они полу­чат немед­лен­ную обрат­ную связь, и это так­же вли­я­ет на каче­ство предо­став­ля­е­мой информации.

Кро­ме того, в раз­ви­тых стра­нах суще­ству­ет дав­няя прак­ти­ка силь­но­го мест­но­го само­управ­ле­ния, где каж­дый житель села или неболь­шо­го город­ка может участ­во­вать и участ­ву­ет в при­ня­тии бюд­жет­ных реше­ний. В Казах­стане толь­ко с это­го года внед­ря­ет­ся новый уро­вень бюд­же­тов — горо­дов рай­он­но­го зна­че­ния, сёл, посел­ков, сель­ских окру­гов, у кото­рых отныне будет само­сто­я­тель­ный бюд­жет и ком­му­наль­ная собственность.

Реко­мен­ду­ет­ся вклю­чать в Граж­дан­ский бюд­жет эко­но­ми­че­ские про­гно­зы, объ­яс­не­ние, отку­да берут­ся день­ги пра­ви­тель­ства, как они рас­хо­ду­ют­ся и почему. 

Меж­ду­на­род­ные экс­пер­ты реко­мен­ду­ют испол­ни­тель­ным орга­нам при состав­ле­нии Граж­дан­ско­го бюд­же­та — или неко­то­рые его назы­ва­ют «бюд­жет для граж­дан» — про­кон­суль­ти­ро­вать­ся с граж­дан­ским обще­ством и обще­ствен­но­стью, что­бы опре­де­лить, какая инфор­ма­ция наи­бо­лее полез­на и как ее сле­ду­ет пред­став­лять. В част­но­сти, реко­мен­ду­ет­ся вклю­чать в Граж­дан­ский бюд­жет эко­но­ми­че­ские про­гно­зы, объ­яс­не­ние, отку­да берут­ся день­ги пра­ви­тель­ства, как они рас­хо­ду­ют­ся и поче­му, объ­яс­не­ние зна­чи­тель­но­го уве­ли­че­ния или умень­ше­ния дохо­дов или рас­хо­дов, а так­же кон­такт­ную информацию.

Такие стра­ны, как Новая Зелан­дия, Нор­ве­гия, Шве­ция, США, ЮАР, име­ют дав­нюю прак­ти­ку откры­то­сти бюд­же­та. По дан­ным орга­ни­за­ции International Budget Partnership (IBP), сей­час 54 стра­ны пуб­ли­ку­ют граж­дан­ские бюд­же­ты. На сай­те IBP мож­но посмот­реть неко­то­рые при­ме­ры граж­дан­ских бюджетов.

Азаттык: Спа­си­бо за интервью.

Ори­ги­нал ста­тьи: РАДИО АЗАТТЫК – Казах­ская редак­ция Радио «Сво­бод­ная Европа»/Радио «Сво­бо­да»