Политолог Досым Сатпаев — о том, грозит ли Казахстану федеральная раздробленность
На расширенном заседании правительства президент Касым-Жомарт Токаев выступил с критикой акимов, которые плохо занимаются привлечением инвестиций, напоминая, по его словам, «руководителей каких-то княжеств». Все это вызывает дежавю, так как в январе 2012 года первый президент Казахстана Нурсултан Назарбаев также на расширенном заседании правительства по поводу акимов сказал следующее: «Каждый себе князь. И каждый работает сам по себе». В том же году он призвал акимов «зарубить себе на носу или еще где-нибудь», что они служат народу. Тогда речь снова шла не только о социально-экономической поддержке населения, но и о более активном участии регионов в реализации государственных программ и привлечении инвестиций. Между двумя этими заявлениями об акимах-князьках прошло семь лет. Как видно, проблема осталась такой же, как и критика двух президентов в адрес региональных властей.
Есть много причин, почему регио-нальные власти в течение долгого времени в основной своей массе часто саботировали эффективную реализацию многих государственных программ и дружно игнорировали требование центра активно развивать предпринимательство или привлекать инвестиции. Например, в одном из рейтингов бизнес-климата регионов Казахстана, подготовленном Forbes Kazakhstan несколько лет тому назад, указывалось, что слишком высокий уровень коррупции в регионах не позволяет говорить о благоприятной бизнес-среде, так как лишает бизнес устойчивости. Но акимы-князьки не импортный товар, они все — назначенцы президента. И если они ведут себя как князьки, значит, знали, что действует принцип «лояльность в обмен на кормление». Большинство акимов изначально являются не выразителями региональных интересов, а назначенцами центра, что обрекает их на роль «временщиков» со всеми вытекающими отсюда негативными последствиями.
В пользу этого говорит тот факт, что большинство наших регионов как были депрессивными, так и остались. Ведь их дотационный статус устраивает региональных баронов, которые давно встроились в неэффективную систему распределения бюджетных денег на местном уровне, в том числе через коррупционные тендеры, где существует постоянная толкучка бизнес-структур, аффилированных либо с акимами, либо с местными бонзами.
Двоевластие
В регионах в принципе давно уже существует некая форма двоевластия, где областной аким – ставленник президента, а бал правят местные региональные бароны, пытающиеся реализовать не региональные, а свои узкогрупповые интересы через представителей в столице. В результате конфликты между этими двумя игроками не так уж редки. И обычно победу одерживают теневые хозяева региона, у которых довольно большой арсенал для дискредитации акимов. В результате социально-экономическое пространство страны существует в трех измерениях. В первом живет центральная власть, которая разрабатывает разного рода индустриально-инновационные и социально-экономические программы развития, создает региональные центры по работе с инвесторами, придумывает всяческие рейтинги и т.д. Во втором измерении живут акимы всех уровней и местные агашки, которые нередко ставят свои палки в экономические колеса, если это не имеет прямой связи с их интересом. А жильцами третьего измерения являются простые казахстанцы.
Игра в рейтинги
За все годы нашей независимости уже предпринималось немало попыток оценивать работу центральных и региональных органов власти по разным критериям. Например, вспоминается 2009 год, когда звучала жесткая критика президента в адрес региональных властей. Тогда Акорда потребовала от акимов, чтобы они не ждали установки сверху, а сами активно занимались развитием своих регионов по таким направлениям, как снижение безработицы, создание новых предприятий, повышение инвестиционной привлекательности регионов, и т.д.
В 2010 году были даже определены критерии оценки работы акимов по 35 социально-экономическим показателям. Среди критериев также значилась поддержка развития бизнеса в регионах. Чуть позже количество показателей для акимов районов и городов областного значения уменьшили до 23, а их рейтинг ежеквартально должны были составлять акимы областей.
Но эта работа провалилась. Причина заключалась и в том, что сам бизнес был лишен возможности оценивать работу местных исполнительных органов власти.
Интересно, что тогда эффективность работы акимов областей, столицы и Алма-Аты снова должна была оценивать рабочая группа во главе с администрацией президента, которая составляла бы список акимов-фаворитов, успешно реализующих те или иные госпрограммы, и список акимов-неудачников, которые их так же успешно проваливают.
Прошло время, и об этой системе все дружно забыли, что неудивительно, так как за основу оценки были взяты четыре принципа: объективность, достоверность, прозрачность и гласность, которые явно не в фаворе у начальников всех уровней.
В 2013 году в Казахстане даже было создано целое Министерство регионального развития РК в роли «смотрящего» над регионами, в которых постоянно наблюдалось нарушение финансовой дисциплины, бюджетного и иного законодательства, а также некачественное планирование объема целевых трансфертов. Но и это министерство ушло в небытие.
В 2014 году Нурсултан Назарбаев снова дал поручение составить рейтинги областей, по которым будет оцениваться эффективность работы акимов. А воз и ныне там.
Мандат доверия
При этом до сих пор существует болезненная реакция властей на любые разговоры по поводу введения выборности городских и областных акимов, что, по мнению центра, в лучшем случае может привести к федерализации Казахстана, а в худшем — к росту сепаратистских настроений. По этому поводу известный казахстанский юрист Виталий Воронов напомнил, что еще в начале девяностых годов они предлагали первому президенту свой проект о необходимости разграничений полномочий и функций центральной и местной власти, а также выборности последней в населенных пунктах и ее ответственности перед населением. При этом уже тогда в ответ на заявления о возможных рисках, связанных с выборностью акимов, был вполне обоснованный аргумент, что сильные регионы — это сильная страна. И если местная власть будет плохо работать, то ее всегда можно переизбрать, а если будет нарушать законы, то для этого есть центральная власть и суды. Вот только саму судебную систему надо также реформировать, чтобы она руководствовалась законами, а не телефонным правом.
Понятно, что риски есть везде, в том числе и в появлении избранных «региональных баронов» на основе трайбалистских связей. Но введение выборности акимов, бюджетная децентрализация, а также принятие закона о введении местного самоуправления в любом случае может быть одним из механизмов повышения общественного контроля над деятельностью местных органов власти, которые получают мандат доверия со стороны населения, а не вышестоящего органа. При этом, в отличие от вышестоящих структур, жителям этих регионов будут нужны не мифические рейтинги успехов или провалов, формируемые где-то в столице, а конкретные результаты работы акимов и органов местного самоуправления.
Самый главный критерий успешной работы должен быть связан с повышением качества жизни рядового гражданина Казахстана. Это стабильная работа с достойным заработком, качественное образование, качественное медицинское обслуживание, качественные дороги и т.д. При этом главной целью государства по выравниванию экономического развития всех регионов страны должно быть не простое увеличение количества доноров для бюджета, а выравнивание стандартов жизни для всех жителей республики. Это, кстати, поможет снизить и внутреннюю миграцию в крупные города. По сути, качество жизни — это базовый критерий, так как для его достижения необходимы все те индикаторы, по которым хотят оценивать акимов.
Действительно, невозможно обеспечить качественную жизнь людям, если в регионе высокий уровень безработицы. А чтобы ее снизить, необходимо создавать рабочие места. Но для этого следует открывать новые предприятия и производства, особенно в рамках малого и среднего бизнеса, и привлекать инвесторов. Поэтому если в том или ином регионе реализуется какой-либо индустриально-инновационный проект, надо в первую очередь оценивать его эффективность с точки зрения мультипликативного эффекта, который он окажет на повышение качества жизни в этом регионе. Понятно, что будет метод проб и ошибок при выборности акимов, но именно это является той самой политической школой, когда граждане страны будут постепенно учиться брать ответственность за свой голос, который они кому-либо отдают во время выборов, и требовать выполнения предвыборных обещаний.
Действительно, на официальном уровне можно десятилетиями говорить о том, что казахстанцы не готовы к демократии, при этом не пытаясь даже создать механизм, чтобы граждане страны могли бы учиться демократии через выборы: президентские, парламентские или местные.
Лучше управляемая децентрализация
Самое интересное то, что, называя акимов князьями, центр фактически признает тот факт, что регионы уже напоминают государства в государстве, где власть акима сильнее президентских установок. На данный момент вся проблема в том, что саботаж в реализации государственных программ на местах и неэффективный государственный менеджмент в регионах со стороны неизбранных президентских назначенцев уже создают условия для социальных и прочих взрывов разных масштабов, которые, в конечном счете, могут принять общенациональный характер.
И в случае выхода ситуации из-под контроля это даст хороший повод внешним игрокам более активно вмешаться во внутреннюю политику Казахстана под видом защиты своих инвестиций или интересов этнических групп.
Таким образом, лучше самим начать управляемую децентрализацию власти в стране, постепенно повышая политическую культуру населения, чем не замечать существующую деформацию вертикали, которая уже дает сбои на всех уровнях государственного управления. И модернизационный процесс надо было также начинать снизу, в регионах, где в противовес региональным баронам давно должна была появиться своя меритократия, свои молодые технократы из реальных, а не мифических органов местного самоуправления, в инновационных бизнес-структурах, среди НПО, профсоюзов и электоральных политических партий.
Мнение автора может не совпадать с позицией редакции.
