-13 C
Астана
25 февраля, 2024
Image default

О роли элит в управлении страной

Один из клю­че­вых раз­де­лов докла­да Все­мир­но­го бан­ка о миро­вом раз­ви­тии 2017: «Госу­дар­ствен­ное управ­ле­ние и закон» посвя­щен наци­о­наль­ным эли­там и их роли в госу­дар­ствен­ном управ­ле­нии. Он назы­ва­ет­ся: «Когда поли­ти­че­ской воли недо­ста­точ­но: власть, пере­го­во­ры и аре­на поли­ти­че­ских действий.

Ниже про­ци­ти­ру­ем клю­че­вые пунк­ты на эту тему из обзо­ра докла­да* на рус­ском язы­ке. (Читай­те в тему Отку­да берут­ся рево­лю­ции и Что тор­мо­зит дви­же­ние впе­ред).

  • “В насто­я­щем докла­де утвер­жда­ет­ся, что инсти­ту­ты выпол­ня­ют три клю­че­вые функ­ции, повы­ша­ю­щие эффек­тив­ность поли­ти­ки в инте­ре­сах раз­ви­тия, – они обес­пе­чи­ва­ют при­вер­жен­ность, поощ­ря­ют коор­ди­на­цию и укреп­ля­ют сотруд­ни­че­ство. Одна­ко поче­му же так часто эффек­тив­ность мер поли­ти­ки с точ­ки зре­ния испол­не­ния этих функ­ций ока­зы­ва­ет­ся низ­кой? Обыч­но те, кто зани­ма­ет­ся прак­ти­че­ской реа­ли­за­ци­ей мер поли­ти­ки, гово­рят, отве­чая на этот вопрос, что пра­виль­ные меры поли­ти­ки суще­ству­ют и что их мож­но было бы реа­ли­зо­вать при нали­чии поли­ти­че­ской воли в стране. Авто­ры Докла­да утвер­жда­ют, что те, кто отве­ча­ет за при­ня­тие реше­ний – эли­ты, – могут пра­виль­но фор­му­ли­ро­вать зада­чи, но при этом быть не в состо­я­нии осу­ществ­лять пра­виль­ную поли­ти­ку, посколь­ку в этом слу­чае им при­шлось бы бро­сить вызов сло­жив­ше­му­ся рав­но­ве­сию – и нынеш­ней рас­ста­нов­ке сил. Таким обра­зом, рас­ста­нов­ка сил в обще­стве может пред­опре­де­лять, к каким имен­но резуль­та­там при­ве­дут при­вер­жен­ность, коор­ди­на­ция и сотрудничество.
  • В конеч­ном сче­те, эффек­тив­ность поли­ти­ки зави­сит не толь­ко от того, какие меры поли­ти­ки выби­ра­ют­ся, но и от того, как имен­но они выби­ра­ют­ся и осу­ществ­ля­ют­ся. И раз­ра­бот­ка, и осу­ществ­ле­ние поли­ти­ки пред­по­ла­га­ют пере­го­во­ры меж­ду раз­лич­ны­ми сто­ро­на­ми. Усло­вия, в кото­рых при­ни­ма­ют­ся реше­ния (поли­ти­че­ско­го харак­те­ра), или аре­на поли­ти­че­ских дей­ствий – это та сре­да, в кото­рой раз­лич­ные груп­пы и субъ­ек­ты вза­и­мо­дей­ству­ют и ведут пере­го­во­ры по раз­лич­ным аспек­там дея­тель­но­сти госу­дар­ства. Достиг­ну­тые таким обра­зом ито­го­вые дого­во­рен­но­сти ведут, в конеч­ном ито­ге, к изме­не­нию офи­ци­аль­ных пра­вил (зако­нов). Это – та сре­да, в кото­рой про­яв­ля­ет себя госу­дар­ствен­ное управ­ле­ние. Аре­ны поли­ти­че­ских дей­ствий суще­ству­ют на мест­ном, наци­о­наль­ном, меж­ду­на­род­ном и над­на­ци­о­наль­ном уров­нях. Они могут быть офи­ци­аль­ны­ми (пар­ла­мен­ты, суды, меж­пра­ви­тель­ствен­ные орга­ни­за­ции, госу­дар­ствен­ные ведом­ства), тра­ди­ци­он­ны­ми (суды ста­рей­шин) и нефор­маль­ны­ми (заку­лис­ные дого­во­рен­но­сти, лич­ные свя­зи и знакомства).
  • Кто имен­но ведет пере­го­во­ры на арене поли­ти­че­ских дей­ствий, и насколь­ко успеш­но эти пере­го­во­ры ведут­ся, опре­де­ля­ет­ся вли­я­ни­ем участ­ни­ков этих пере­го­во­ров, их спо­соб­но­стью воз­дей­ство­вать на дру­гих за счет кон­тро­ля над ресур­са­ми, угро­зы при­ме­не­ния наси­лия или спо­соб­но­сти убеж­дать (вли­я­ние de facto), рав­но как и на осно­ва­нии и посред­ством суще­ству­ю­щих норм (вли­я­ние de jure). На арене поли­ти­че­ских дей­ствий вли­я­ние выра­жа­ет­ся в спо­соб­но­сти групп и физи­че­ских лиц при­нуж­дать дру­гих дей­ство­вать в инте­ре­сах этих групп и лиц и доби­вать­ся кон­крет­ных резуль­та­тов. Это один из фун­да­мен­таль­ных фак­то­ров, повы­ша­ю­щих – или пони­жа­ю­щих – эффек­тив­ность поли­ти­ки (встав­ка O.3).

  • Рас­пре­де­ле­ние вла­сти – это один из клю­че­вых эле­мен­тов, опре­де­ля­ю­щих функ­ци­о­ни­ро­ва­ние аре­ны поли­ти­че­ских дей­ствий. В ходе пере­го­во­ров по вопро­сам поли­ти­ки нерав­ное рас­пре­де­ле­ние – асим­мет­рия – вла­сти может вли­ять на эффек­тив­ность поли­ти­ки. Асим­мет­рия вла­сти не все­гда пагуб­на, и на самом деле она может являть­ся сред­ством обес­пе­че­ния эффек­тив­но­сти – напри­мер, за счет деле­ги­ро­ва­ния пол­но­мо­чий. Напро­тив, к чис­лу нега­тив­ных про­яв­ле­ний асим­мет­рии вла­сти отно­сят­ся узур­па­ция, кли­ен­те­лизм и изоляция”.
  • “Изо­ля­ция. Одно из про­яв­ле­ний асим­мет­рии вла­сти – изо­ля­ция лиц и групп от аре­ны пере­го­во­ров – может ока­зать­ся осо­бен­но зна­чи­мым для без­опас­но­сти (рису­нок O.2). Когда вли­я­тель­ные субъ­ек­ты ока­зы­ва­ют­ся отстра­нен­ны­ми от аре­ны поли­ти­че­ских дей­ствий, неко­то­рые лица и груп­пы могут счи­тать наси­лие пред­по­чти­тель­ным – и раци­о­наль­ным – спо­со­бом отста­и­ва­ния сво­их инте­ре­сов, как это про­ис­хо­дит в Сома­ли. В резуль­та­те участ­ни­ки пере­го­во­ров могут так и не достичь дого­во­рен­но­стей (как это про­ис­хо­дит, напри­мер, в слу­чае сры­ва мир­ных пере­го­во­ров меж­ду враж­ду­ю­щи­ми сто­ро­на­ми, или когда сто­ро­ны спо­ра так и не при­хо­дят к соглашению)”.

  • “Узур­па­ция. Вто­рое про­яв­ле­ние асим­мет­рии вла­сти – спо­соб­ность вли­я­тель­ных групп узур­пи­ро­вать меры поли­ти­ки и ста­вить их на служ­бу сво­им узким инте­ре­сам – помо­га­ет оце­нить эффек­тив­ность (или неэф­фек­тив­ность) мер поли­ти­ки с точ­ки зре­ния содей­ствия дол­го­сроч­но­му эко­но­ми­че­ско­му росту”.
  • “Узур­па­ция может обой­тись эко­но­ми­ке доста­точ­но доро­го. Фир­мы, име­ю­щие поли­ти­че­ские свя­зи, могут доби­вать­ся пре­фе­рен­ций для себя в сфе­ре регу­ли­ро­ва­ния биз­не­са, рав­но как и созда­вать в этой сфе­ре барье­ры, пре­пят­ству­ю­щие выхо­ду на рынок новых ком­па­ний, – напри­мер, в части досту­па к кре­ди­там, смяг­че­ния тре­бо­ва­ний к лицен­зи­ро­ва­нию, энер­ге­ти­че­ских суб­си­дий или импорт­ных барье­ров. Это может бло­ки­ро­вать кон­ку­рен­цию и при­во­дить к непра­виль­но­му рас­пре­де­ле­нию ресур­сов, что нега­тив­но отра­жа­ет­ся на инно­ва­ци­ях и производительности”.
  • “Хотя эко­но­ми­ка стра­ны может рас­ти и без суще­ствен­ных изме­не­ний в харак­те­ре госу­дар­ствен­но­го управ­ле­ния, неяс­но, в тече­ние како­го вре­ме­ни такой рост может быть устой­чи­вым. Рас­смот­рим слу­чай стран, явно попав­ших в ловуш­ку раз­ви­тия.. Вопре­ки тому, что пред­ска­зы­ва­ют мно­гие тео­рии, тен­ден­ция к сбли­же­нию стран с низ­ким и сред­ним уров­ня­ми дохо­да со стра­на­ми с высо­ким уров­нем дохо­да не про­сле­жи­ва­ет­ся. Фак­ты сви­де­тель­ству­ют о том, что для стран с любым уров­нем дохо­да суще­ству­ет риск стаг­на­ции эко­но­ми­че­ско­го роста. Что же меша­ет тем или иным стра­нам перей­ти на более эффек­тив­ную стра­те­гию роста, если нынеш­няя стра­те­гия роста исчер­па­ла себя? В цен­тре вни­ма­ния реко­мен­да­ций по вопро­сам поли­ти­ки, кото­рые полу­ча­ли эти стра­ны, нахо­ди­лись, за ред­ки­ми исклю­че­ни­я­ми, непо­сред­ствен­ные при­чи­ны, под­толк­нув­шие их к пре­об­ра­зо­ва­ни­ям, напри­мер, про­бле­мы эффек­тив­но­сти рас­пре­де­ле­ния ресур­сов или модер­ни­за­ции про­мыш­лен­но­сти. Реаль­ная же про­бле­ма может, одна­ко, носить поли­ти­че­ский харак­тер: вли­я­тель­ные субъ­ек­ты, извле­кав­шие выго­ду на ран­нем или нынеш­нем эта­пах роста (напри­мер, на фак­то­ро­ем­ком эта­пе роста), могут про­ти­вить­ся пере­хо­ду к иной моде­ли роста (напри­мер, осно­ван­ной на выхо­де новых ком­па­ний на рынок, кон­ку­рен­ции и инно­ва­ци­ях в про­цес­се “сози­да­тель­но­го раз­ру­ше­ния”). Эти субъ­ек­ты могут вли­ять на меры поли­ти­ки – узур­пи­ро­вать их и ста­вить на служ­бу соб­ствен­ным инте­ре­сам. Во встав­ке O.4 при­во­дит­ся при­мер поли­ти­че­ских про­блем, воз­ни­ка­ю­щих при пере­хо­де к дру­гой стра­те­гии роста, – при­мер каса­ет­ся инве­сти­ций в обес­пе­че­ние эко­ло­ги­че­ской устойчивости”.

  • “Кли­ен­те­лизм. Тре­тьим про­яв­ле­ни­ем асим­мет­рии вла­сти явля­ет­ся кли­ен­те­лизм – поли­ти­че­ская стра­те­гия, для кото­рой харак­тер­но предо­став­ле­ние изби­ра­те­лям мате­ри­аль­ных благ в обмен на их под­держ­ку. Эта стра­те­гия помо­га­ет понять, поче­му меры поли­ти­ки, направ­лен­ные на обес­пе­че­ние соци­аль­ной спра­вед­ли­во­сти, зача­стую ока­зы­ва­ют­ся неэф­фек­тив­ны­ми. Хотя меры поли­ти­ки, спо­соб­ству­ю­щие соци­аль­ной спра­вед­ли­во­сти, потен­ци­аль­но спо­соб­ны – в сред­ней дол­го­сроч­ной пер­спек­ти­ве – ока­зать бла­го­твор­ное вли­я­ние на эко­но­ми­че­ский рост, они могут заде­вать инте­ре­сы отдель­ных групп, осо­бен­но в крат­ко­сроч­ной пер­спек­ти­ве. Те, кого затра­ги­ва­ют меры поли­ти­ки, ори­ен­ти­ро­ван­ные на повы­ше­ние соци­аль­ной спра­вед­ли­во­сти, могут быть оза­бо­че­ны пер­спек­ти­вой поте­ри рен­ты или отно­си­тель­но­го сни­же­ния сво­е­го вли­я­ния, и, соот­вет­ствен­но, могут пытать­ся пре­пят­ство­вать при­ня­тию или реа­ли­за­ции таких мер. Если уро­вень нера­вен­ства в обще­стве высок, о про­яв­ля­ет­ся в том, что раз­ные груп­пы име­ют раз­ные воз­мож­но­сти вли­ять на про­цесс при­ня­тия реше­ний, что еще более закреп­ля­ет нера­вен­ство. Кли­ен­те­лизм ведет к ослаб­ле­нию при­вер­жен­но­сти дол­го­сроч­ным про­грамм­ным целям – в этих слу­ча­ях под­от­чет­ность посте­пен­но ста­но­вит­ся пред­ме­том купли-продажи”.

Про­ци­ти­ро­ван­ные выше абза­цы из обзо­ра на рус­ском язы­ке Докла­да Все­мир­но­го бан­ка в оче­ред­ной раз дока­зы­ва­ют, что казах­стан­ские про­бле­мы отнюдь не уни­каль­ны. Соот­вет­ствен­но, направ­ле­ния, по кото­рым долж­ны дви­гать­ся госу­дар­ства и пра­вя­щие эли­ты, что­бы их решить (пре­одо­леть), так­же схо­жи. Одна­ко кон­крет­ный набор мето­дов, реше­ний, меха­низ­мов, идей, субъ­ек­тов и так далее будет уни­ка­лен для каж­дой страны.

На сего­дняш­ний день в Казах­стане те, “кто отве­ча­ет за при­ня­тие реше­ний – эли­ты, – могут пра­виль­но фор­му­ли­ро­вать зада­чи”, но при этом “не в состо­я­нии осу­ществ­лять пра­виль­ную поли­ти­ку, посколь­ку в этом слу­чае им при­шлось бы бро­сить вызов сло­жив­ше­му­ся рав­но­ве­сию – и нынеш­ней рас­ста­нов­ке сил”. Соот­вет­ствен­но “рас­ста­нов­ка сил в обще­стве”   пред­опре­де­ля­ет, к каким имен­но резуль­та­там при­ве­дут при­вер­жен­ность, коор­ди­на­ция и сотруд­ни­че­ство”. В нашем — казах­стан­ском  — слу­чае – к нулевым.

При­чи­ны, по кото­рым это про­ис­хо­дит, обще­из­вест­ны и не оспа­ри­ва­ют­ся даже самой Акор­дой. В 90‑х годах про­шло­го века кон­цен­тра­ция вла­сти в руках одно­го чело­ве­ка и людей, кото­рые состав­ля­ли его бли­жай­шее окру­же­ние, суще­ствен­но поспо­соб­ства­ла пре­одо­ле­нию пост­со­вет­ско­го соци­аль­но­го, эко­но­ми­че­ско­го, поли­ти­че­ско­го кри­зи­сов в Казах­стане. То есть  “асим­мет­рия вла­сти не все­гда пагуб­на, и на самом деле она может являть­ся сред­ством обес­пе­че­ния эффек­тив­но­сти – напри­мер, за счет деле­ги­ро­ва­ния пол­но­мо­чий”. Одна­ко позд­нее, госу­дар­ствен­ная вер­ти­каль заброн­зо­ве­ла, ста­ла само­до­ста­точ­ной, ори­ен­ти­ро­ван­ной исклю­чи­тель­но на само­со­хра­не­ние и сохра­не­ние кон­крет­ных лиц у вла­сти: “Напро­тив, к чис­лу нега­тив­ных про­яв­ле­ний асим­мет­рии вла­сти отно­сят­ся узур­па­ция, кли­ен­те­лизм и изоляция”.

Факт, что “рас­пре­де­ле­ние вла­сти – это один из клю­че­вых эле­мен­тов, опре­де­ля­ю­щих функ­ци­о­ни­ро­ва­ние аре­ны поли­ти­че­ских дей­ствий. В ходе пере­го­во­ров по вопро­сам поли­ти­ки нерав­ное рас­пре­де­ле­ние – асим­мет­рия – вла­сти может вли­ять на эффек­тив­ность поли­ти­ки”, теперь осо­зна­ет­ся мно­ги­ми в Казах­стане, но пока не стал важ­ным для пра­вя­щей эли­ты. Во мно­гом пото­му, что она  нека­че­ствен­ная, посколь­ку оза­бо­че­на не само­со­хра­не­ни­ем, то есть с рас­че­том на дли­тель­ный пери­од вре­ме­ни, а само­вы­жи­ва­ни­ем, то есть сей­час и сегодня.

Еще раз утвер­жда­ем, что при жела­нии экс­пер­ты Все­мир­но­го бан­ка в сво­ем докла­де «Госу­дар­ствен­ное управ­ле­ние и закон» лег­ко мог­ли огра­ни­чить­ся ссыл­ка­ми на прак­ти­ку одной стра­ны, а имен­но Рес­пуб­ли­ки Казах­стан, что­бы про­ил­лю­стри­ро­вать, как изо­ля­ция, узур­па­ция и кли­ен­те­лизм  нано­сят гигант­ский вред стра­нам, наци­о­наль­ным эко­но­ми­кам, поли­ти­че­ским систе­мам и насе­ле­нию. Похо­же,  теперь впе­ре­ди пора выяс­не­ния, кто вино­ват – неиз­беж­ный этап в раз­ви­тии любо­го госу­дарств и поли­ти­че­ской систе­мы на эта­пе стагнации.

Все­мир­ный банк  винов­ни­ков обо­зна­чил так: «Реаль­ная же про­бле­ма может, одна­ко, носить поли­ти­че­ский харак­тер: вли­я­тель­ные субъ­ек­ты, извле­кав­шие выго­ду на ран­нем или нынеш­нем эта­пах роста (напри­мер, на фак­то­ро­ем­ком эта­пе роста), могут про­ти­вить­ся пере­хо­ду к иной моде­ли роста (напри­мер, осно­ван­ной на выхо­де новых ком­па­ний на рынок, кон­ку­рен­ции и инно­ва­ци­ях в про­цес­се “сози­да­тель­но­го раз­ру­ше­ния”). Эти субъ­ек­ты могут вли­ять на меры поли­ти­ки – узур­пи­ро­вать их и ста­вить на служ­бу соб­ствен­ным интересам”.

Пока Акор­да в поис­ках винов­ных актив­но пыта­ет­ся пере­ве­сти стрел­ки на высо­ко­по­став­лен­ных кор­руп­ци­о­не­ров и пло­хо рабо­та­ю­щих топ-мене­дже­ров, одна­ко это полу­ча­ет­ся все хуже и хуже. Оче­вид­но, что рост недо­воль­ства и про­тестных настро­е­ний в Казах­стане будет про­дол­жать­ся, и когда он пре­кра­тит­ся, пред­ска­зать невоз­мож­но. Дру­гое дело, что он  не будет вылить­ся в мас­со­вые пуб­лич­ные акции, кото­рые жест­ко пре­се­ка­ют­ся вла­стя­ми, и орга­ни­за­то­ры кото­рых демон­стра­тив­но репрес­си­ру­ют­ся. Но это сохра­не­ние внут­ри­по­ли­ти­че­ской ста­биль­но­сти в дан­ном слу­чае весь­ма услов­ное, так как казах­стан­цы начи­на­ют мас­со­во искать иные пути реше­ния сво­их про­блем. В част­но­сти наи­бо­лее актив­ная часть эми­гри­ру­ет, а менее актив­ная – отго­ра­жи­ва­ет­ся от стра­ны, кате­го­ри­че­ски отка­зы­вая вла­стям в какой-либо поддержке.

*Все­мир­ный банк. 2017 год. Доклад о миро­вом раз­ви­тии 2017. Госу­дар­ствен­ное управ­ле­ние и закон.  Обзор. Все­мир­ный банк, Вашинг­тон, округ Колум­бия. Лицен­зия: Creative Commons Attribution CC BY 3.0 IGO

архивные статьи по теме

Страна «самозанятых»

Новая метла пока метет по-старому

Editor

За кулисами визитов елбасы

Editor